摘要：协同治理是治理社会公共事务的理想模式，社会资本的充分发育则是协同治理得以实现的基础。转型时期中国社会资本“二元并存、发育不良、分布不均”的总体状况严重制约了协同治理的实现。因此，推进中国公共治理结构转型，实现协同治理，必须重构中国社会资本。
关键词：协同治理；社会资本；实现路径
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2008)03-0102-05
协同治理能够充分发挥政府、民间组织、企业、公民个人等社会组织和行为者各自资源、知识、技术等的优势，实现对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效，因而是治理社会公共事务的理想模式。社会资本作为20世纪80年代开始，特别是90年代兴起的一个国际性学术热点，在某种意义上已成为人类社会试图走出发展困境和探索治道变革的一种具有高度概括力的理论解释范式。从社会资本的视角看，社会资本的充分发育是协同治理得以实现的基础。观照中国现实可以发现，转型时期中国社会资本“二元并存、发育不良、分布不均”的总体状况严重制约了协同治理的实现。因此，推进中国公共治理结构转型，实现协同治理，急需对中国现有社会资本进行重构。
一、本质厘定：协同治理的提出及其内涵
“协同”即“相互协调、共同作用”。该概念的形成和发展是大科学时代以来系统科学的重要成果之一。首次以科学的名义提出“协同”概念的是德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯(H.Haken)。他于20世纪70年代创立了一门新兴的系统学科——协同学(Syner—getics)。协同学即“协同合作之学”，“该名称来自于古希腊语，表示开放系统中大量子系统相互作用的整体的、集体的或合作的效应。协同学从现代物理学的角度，运用现代数学理论和科学技术成果，采用不同领域分析类比的方法研究各种复杂系统共同演化规律，是一门研究不同系统中存在某种共同本质特征为目的的综合性横断科学。”协同学理论认为那些“与外界有着充分物质与能量交换的开放系统，它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律，即在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”换句话说，协同有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值。“它反映了系统中各子系统之间结合力的大小和融合度的高低，是辩证唯物主义量变引起质变哲学的生动体现。”。协同学提出后，被广泛应用于各个领域，成为一门横跨自然科学和社会科学的新兴学科。
“治理”则是近年来国际社会科学中最时髦的术语之一。英语中的“治理”(governance)一词来源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵。关于“治理”概念的界定，学界意见纷呈。在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”简言之，“治理是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”
基于协同学理论和治理理论，我们认为，所谓协同治理，是指在网络技术与信息技术的支持下，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。具体来说，其有如下四层内涵：(1)协同治理主体的多元性。除了政府之外，民间组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者均可以参与社会公共事务治理；(2)治理权威的多样性。协同治理需要权威，但这个权威并非一定是政府，其他主体都可以在社会公共事务治理中发挥和体现其权威性；(3)强调各主体之间的自愿平等与协作。政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来治理社会公共事务；(4)协同治理的直接目的是提高社会公共事务的治理效能，最终目的是最大限度地维护和增进公共利益。协同治理过程中，政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。“社会采取协同治理模式，使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。”这正如恩格斯在《反杜林论》中所指出的那样：“许多人协作，许多力量融合为一个总的力量，用马克思的话来说，就造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”因此，可以说，协同治理是治理社会公共事务的理想模式。
二、理论分析：社会资本及其与协同治理的逻辑关联
社会资本是20世纪80年代开始，特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出，而后被经济学家、政治学家广泛采纳并用来解决和说明各自研究领域问题的综合性概念和研究方法。“该概念第一次出现于1916年，社区改革者翰尼范(Hanifan)在该年发表的《乡村学校社区中心》一文中，在解释一个学校成功原因的时候，用了社会资本这个概念。他因而被看成是最早使用这个概念的人。”1980年，法国社会学家皮埃尔·布迪厄在《社会科学研究》上发表了题为《社会资本随笔》的短文，正式提出了“社会资本”这个概念。布迪厄之后，美国社会学家詹姆斯·科尔曼(J.Coleman)从学理上对社会资本给予了全面的界定和分析。在科尔曼看来，“社会资本根据其功能来定义。它不是一个单一实体，而是由一系列拥有两个共同要素的不同实体所构成，这些要素均由社会结构的一些方面构成，而且它们促进了参加者(无论是个人或者法人参加者)的某些行动。与资本的其他形式类似，社会资本是有价值的，在缺少的情况下最终想获得可能的成绩是不现实的。”其表现形式有“义务与期望；信息网络；规范与有效惩罚；权威关系；多功能社会组织和有意创建的社会组织。”他还概述了社会资本的两个性质：一是社会资本具有不可转让性；二是对于受益者来说，它不是一种私人财产，更具有公共物品的性质。
真正将社会资本概念引入政治发展与公共政策、民主治理领域的是哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·帕特南(R.Putnam)。帕特南在1993年出版的《使
民主运转起来》一书中，明确将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”，并令人信服地指出，民主政府在面对强有力的公民社会时更负责任、更有效，与等级制的零碎组织或委托人结构相比，超越社会分裂而依水平状态组织的自愿社团更可能培育较广范围的社会合作，加强互惠关系，并因此更容易“使民主运转起来”。该书出版后，成为美国当年的最畅销书之一，在社会上引起广泛影响，社会资本理论也因而受到学界的广泛关注，有关社会资本的讨论进入了一个高潮。按照帕特南的定义，肯尼斯·纽顿(K.Newton)认为，社会资本至少可作三方面的理解：“首先，社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；第三，社会资本是社会结构和社会关系的一种特性，它有助于推动社会行动和搞定事情。”
在某种意义上，“社会资本已成为人类社会试图走出发展困境和探索治道之变的一种具有高度概括力的理论解释范式”。理论研究与实践均表明，“一个拥有丰富社会资本存量的社会意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理”。就社会资本与协同治理而言，两者之间也存在逻辑上的内在关联。从形式上看，协同治理强调的是社会公共事务治理活动中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。而“社会资本着重于那些文化价值和态度，这使得公民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向，互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。社会资本组成了一种力量，这种力量能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。”换言之，“只有在公民社会具有高密度社会资本的条件下，才会产生社会对协同治理的要求并达到与政治国家之间的良好合作。很难设想在一个充满怀疑、猜忌和相互陷害的环境中，公民个体之间能够形成协同一致的发展目标，能够具有团结、合作和信任的公共精神，能够形成各种自主、自愿的民间组织网络，从而达到与政府公共组织的合作。”社会资本状况决定了公民社会的精神面貌，从而也最终决定了协同治理能否顺利实现。可以说，协同治理的广度、深度和质量都取决于社会资本的存在状况。
需要指出的是，“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此，无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”亚历山德罗·波茨(A.Portes)曾将社会资本可能产生的消极作用概括为“排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制个人自由以及应有规范消除秀异。”弗朗西斯·福山(F.Fukuyama)指出，“一切社会都拥有一些社会资本；它们之间的真正区别跟所谓的‘信任半径’有关。”“只有在某种‘信任范围’内，合作规范才是有效的。而在一些以血缘家族为核心的传统社会如中国和拉美的许多地区中，社会资本主要存在于家族和一个相当狭小的私人朋友圈子里，人们很难信任那些处于这个狭小圈子之外的人。”可见，社会资本也有消极作用，且其消极作用常与封闭型、隔阂型的组织与社会相联系。显然，社会资本的消极作用会阻碍协同治理的实现。
三、现实观照：中国社会资本的现状及其对协同治理的制约
在当前中国社会资本问题上，学界做了不少探讨。有人认为，“中国目前的社会资本整体上仍处于‘异型发展’的态势。具体表现为：(1)家本位与开放精神的缺乏；(2)伦理本位和理性精神的缺乏；(3)依附权力的品性和民主精神的缺乏。”有人认为，“中国社会资本的基本现状是：一方面，‘乡族式’社会资本在个量上被消解，但在行动能力上，表现为社会资本的‘过剩’；另一方面，‘社团式’社会资本尚未建构完善，在行动能力上，表现为社会资本的‘不足’。”还有人认为，“当前中国的社会资本无论是存量还是结构都存在许多缺陷：(1)社会资本构成结构不尽合理，传统社会资本消极功能显著；(2)现代社会资本要素所占比重较小、分布不均衡；(3)公民社会基础薄弱，第三部门发育不良。”应当说，这些分析都比较中肯。实际上，由于中国历史源远流长，社会结构和社会关系错综复杂并历经更迭，中国的社会资本必然呈现出一种体现历史积淀和社会现状的具有过渡性质的状态。
(一)就社会资本结构而言，传统社会资本与现代社会资本“二元”并存
传统社会资本一般是指家庭、家族等延发而形成的血缘和地缘关系，这些社会资本体现了密切的人际关系，但是相对封闭，延伸的半径小，难以超越血缘和地缘载体而形成更广泛的社会资本。而现代社会资本则是以现代公民的权利和义务为基础，体现更广泛社会层面的普遍信任与合作，这是现代民主社会的特征。转型时期中国社会资本总体构成中既含有传统社会资本成分，同时又不同程度地发展了现代社会资本因素，但“受中国传统文化的影响，传统社会资本存量异常丰富，所占比重较大”。毫无疑问，“在社会转型初期，传统社会资本在实现资本积累、推动人员流动上起了巨大的作用。但是，由于这部分社会资本相对封闭，延伸半径小，多为纵向，难以形成相互之间的最大认同和接纳，整合成为整体社会资本。同时，对人际关系的过度强调的传统和个人在建构自己的社会资本时权力的广泛介人，使中国社会缺乏法治精神，人治的泛滥不仅造成了制度的软化，而且为政治权力的全面扩张和渗透提供了机会，使政治权力和人际关系俨然成了资源配置的主要力量。”这些问题的存在极大地削弱了公众对政府的信任，破坏了双方合作的基础，严重阻碍了协同治理的实现。改革开放和发展市场经济以来，伴随着利益关系的深刻调整和社会结构的重大变迁，中国在现代民主政治与市场经济的发育过程中生长出诸多现代社会资本要素，如法人组织、民间组织、契约关系等，具有“明显获致性、差异性和开放性”的特征。这些要素强调公民的主体、权利和参与意识，提倡团结、合作和信任的公共精神，它们的出现为协同治理的实现奠定了坚实的基础。
(二)就现代社会资本而言。发育不良与分布不均共生
尽管随着改革开放的深入和市场经济的发展，现代社会资本要素在中国开始呈现并不断发展。但必须看到，当前中国现代社会资本明显发育不良，而且在分布上存在严重的不均衡现象。一方面，因受传统文化和计划经济的长期影响，中国公民社会基础非常薄弱，社会从属于国家，公民依附于政府，政府的直接管理广泛渗透于社会生活的方方面面。在这种背景下艰难发展起来的现代社会资本要素明显发育不良，在中国社会资本总体构成中所占比重较小，并且地位不稳，极易被异化。在这一点
上，中国的民间组织就是一个很好的说明。虽然中国民间组织“在上世纪80年代后得到了长足的发展，其数量、种类、独立性和合法性等方面都有了较大的提高。但是，它们大多带有发育不良的特征，不仅许多民间组织是由政府创建并受政府的主导，而且其发展极不规范，与西方国家的民间组织相比，其自主性、自愿性、非政府性等特征还不十分明显”。另一方面，当前现代社会资本要素在中国的分布呈现出地域和社会阶层上的不均衡性。“就地域而言，市场经济的形成和发展改变了社会资本的形成方式，打破了传统社会资本同质、均衡分布的格局，使得现代社会资本存量和密度随着地区经济、文化教育发展水平的变化而变化，从目前中国的实际情况来看，东部、城市和经济发达地区的现代社会资本密度和存量明显要高于中西部、农村和经济欠发达地区。就社会阶层而言，改革开放以来，利益关系的调整带来了社会阶层的分化，而每一个社会阶层所拥有的物质条件和受教育经历的差异又使其成员所拥有的社会资本状况也有很大区别。”中国现代社会资本的发育不良与分布不均，直接影响到公民个人的参与和合作意识乃至整个社会公民观念和公共精神的形成，进而直接影响到协同治理的实现。
四、路径探寻：中国社会资本的重构与协同治理的实现
转型时期中国社会资本“二元并存、发育不良、分布不均”的总体状况严重制约了协同治理在中国的实现。因此，要顺利推进公共治理结构转型，实现协同治理，提高社会公共事务治理绩效，对当前中国社会资本进行整合和重构已是必然。实际上，“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗。”而“建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的，在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。”鉴于社会资本的生成与发展具有很强的历史承继性，中国社会资本的重构必须立足现实，在改造现有社会资本，发掘传统社会资本的积极效用的同时，大力培育、发展现代社会资本。
(一)发掘传统社会资本积极效用，加速传统社会资本向现代社会资本转型
从根本上说，当前中国的问题不是社会资本总量过少，而是社会资本结构不合理，传统意义上微观层次、局部性的社会资本过多。这部分社会资本因封闭性过强，过于分散，规模过小，向更大范围的社会资本转化缓慢，导致了协同治理所需求的更大范围的社会资本的短缺。当然，对中国传统社会资本需作辩证的分析。一方面，中国传统的社会资本属于局限于家庭、宗族内部的传统血缘依附型，这种类型的社会资本是与子民一臣属型的政治文化相对应的，产生对权威的服从依附心理、官本意识、清官意识和个人崇拜等等。从整体上看，如前文所述，它不利于协同治理的实现。但另一方面，传统社会资本中的集体意识、互助精神等理念又是现代社会资本积累过程中可资利用的资源。因此，必须注意对传统社会资本资源加以甄别，进行扬弃。要在发挥传统社会资本实现资本积累、推动人员流动方面正向功能的同时，强化制度建设，规范政治权力的使用，降低人际关系在资源配置过程中的重要性，使社会资本成为法治的弥补和社会良性运转的润滑剂而不是资源配置的主要机制和社会不平等的起点，防止社会资本成为既得利益的代名词。尤为重要的是，“需要通过市场、法治、民主、效率等一些现代要素的培育将传统社会资本转换成现代意义上的社会资本”。
(二)培育、发展现代社会资本，努力增加现代社会资本规模
现代意义上的社会资本建构可以从三个层次人手：首先，培养和强化公民的现代公民意识和公共精神。现代社会的任何重要机制——无论是市场经济，还是法治社会和民主政治的实现，都需要现代公民意识的支撑。公民意识是现代法治下形成的民众意识，它是一个具有多维结构的有机统一体，包括公民的主体意识、权利意识、社会责任意识、参与合作意识等。“在现代治理理念中，公民既是社会治理的对象又是治理的主体，国家治理的终极价值旨归就在于确认和保障公民正当合法的权利，而公民高度的社会责任意识和积极的参与合作态度又直接决定公民参与社会治理实践的能力和水平。公民意识的增强，又能有效地促进全社会公共精神的形成。在现代社会，公共精神的强弱体现着公民彼此心理认同、相互团结、信任合作、互惠互利的水平，是整个社会资本水平的重要表征。”可以说，公民意识和公共精神的培育，将为我国现代社会资本的发展提供源源不断的动力，并将直接催生全社会对协同治理模式的诉求。
其次，培育和发展民间组织。作为公民社会的主体，民间组织的发育状况直接关系到公民公共精神和现代公民意识的培育，也直接关系到公民社会与政府之间认同、信任、合作和互利关系的形成和发展。可以说，民间组织既是凝结社会资本的网络，又是政府与公民社会合作治理的主要载体。因此，面对我国民间组织发育不良，自主性、自愿性、非政府性等特征还不明显的现实，必须在发展现代市场经济的同时，大力培育和发展民间组织，提升其广泛性和行动的有效性。一方面，必须加快政府职能转变步伐，规范政府权力运行，避免政府组织对民间组织的过多干预，提高民间组织的独立性和自主性。另一方面，民间组织应充分认识自身的特性、职能和优势，逐步转变对政府部门的依附思维，并通过建立健全内部管理规章，提高人员整体素质等途径，不断加强自身建设。
最后，发挥政治权力在社会资本建构中应有的正当作用。对转型期的中国来说，“建构现代社会资本更需要政治权力积极、有效、合法的参与，政治权力如果能够为社会资本的建构提供健全的制度环境，就会极大地推动新型社会资本的生产和稳定。具体地说，政治权力在社会资本建构上的作用有：(1)在法律上确认新生的社会关系；(2)提供稳定的制度背景和制度激励，与社会资本形成互补；(3)用法律手段调节不同社会资本之间的冲突或矛盾；(4)利用自己的地位建构总体的社会资本，对能够体现社会总体价值的社会资本给予肯定、宣传和推广；(5)协调社会资本，创造主体之间的关系。”
责任编辑 刘荣军
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