摘 要： 自由裁量权是为适应现代社会经济和科技的迅速发展、行政执法部门监管社会的职能和范围不断扩大的形势而产生的，其存在是极其必要的。但现实社会中执法人员在行使自由裁量权时，由于受来自外部压力及自身利益等因素的影响，往往不能做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，导致自由裁量权被滥用，从而引起群众不信任，产生对立情绪，不配合执法等现象，影响党和政府的形象。因此，我们必须对自由裁量权进行有效控制。笔者从分析行政处罚自由裁量权的涵义和种类入手，结合本地工作实践，论述了应如何开展好国土资源行政处罚自由裁量权细化工作，以期有利于国土资源行政执法工作水平的进一步提升。
关键词： 国土资源； 行政处罚； 自由裁量权
中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0018-02
行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，正确行使自由裁量权对维持公共秩序、提高行政效率有积极的推动作用，反之，则会使群众产生怀疑、不信任行政机关的对立情绪，对行政机关正常执法和管理工作产生消极影响。
为减少国土资源行政处罚工作中的主观性和随意性，实现公正、公平、公开执法，从2005年起，我市在国土资源行政处罚自由裁量权的细化工作方面进行了一些探索，通过近几年的实践，使我市国土资源执法行为进一步规范、办案效率进一步提高、群众满意程度进一步增强，树立了国土资源执法工作在群众中的威信。现结合我市的一些做法，研究探讨应如何开展国土资源行政处罚自由裁量权细化工作，以期能有助于国土资源行政执法工作水平的进一步提升。
一、行政处罚自由裁量权的涵义
（一）什么是行政处罚自由裁量权
行政处罚自由裁量权是一个法学意义上的概念，简言之，它就是行政机关在对行政管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择、自行决定的权力。
（二）行政处罚自由裁量权存在的必要性
行政处罚自由裁量权的存在，是客观社会基础和立法技术所决定的。由于我国地域辽阔，人口众多，且各地区政治、经济、文化发展水平很不平衡。如规定对某个违法行为罚款100元，这在经济发达地区来说可能就是“小意思”，但对贫困地区来说，则可能被看成是很重的处罚。这就要求法律法规在不同地区调整各种社会关系时有一定范围和不同程度的区别，因而立法不能过于细化。并且，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，很难制定概括完善、罗列穷尽的细致的行政法律。因而决定了立法机关往往只能制定一些原则方面的规定，通过有弹性的条文、可供选择的措施、可上下活动的幅度，使行政机关有灵活机动的余地，进行有效的行政管理。
（三）行政处罚自由裁量权的种类
根据现行法律、法规的规定，自由裁量权主要有以下几种：
1. 在行政处罚幅度内的自由裁量权，即行政机关在对行政管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择的权力，它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《土地管理法》第73条规定，“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《土地管理法实施条例》第38条同时规定，“依照《土地管理法》第73条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下”。这就是说，对买卖或者以其他形式非法转让土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以没收违法所得，还可以同时选择并处50%以下的罚款。“可以并处罚款”，就是在不同处罚种类的自由选择；“50%以下”，就是同一种类处罚幅度的选择。
2. 对情节轻重认定的自由裁量权，即行政机关对不同情节选择轻重处罚幅度的权力。如《矿产资源法》第44条规定，“违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”。对矿产资源严重破坏的具体情节，法律未明确规定。
目前，我市在行政处罚自由裁量权细化工作中仅对以上两种类型自由裁量权进行了研究。此外，自由裁量权的种类还包括对事实性质认定的自由裁量权、选择行为方式的自由裁量权和决定是否执行的自由裁量权等。
二、如何开展细化国土资源行政处罚自由裁量权工作
（一）要坚持四点基本原则
1． 依法细化原则。细化行政处罚自由裁量权时必须严格遵守《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，在法律、法规规定的幅度内细化，既不能超越法律、法规的最高幅度，也不能低于最低限度。
2． 公平适当原则。在严格执行法律、法规规定的同时，也不能搞“一刀切”。对违法情节轻微的，应当从轻处罚；对违法情节恶劣，造成严重后果的，应当从重处罚。
3． 便于操作原则。细化后的国土资源行政处罚自由裁量权标准，要与工作实际相结合，在实践中要便于执法人员操作。
4． 促进经济发展的原则。国土资源行政罚自由裁量权细化后，不仅要有利于法律、法规的实施，有利于规范土地市场秩序，有利于规范矿产资源秩序，还必须符合当地经济发展水平，更好地为地方经济发展服务。
（二）要合理制定细化方案和执行标准
只有结合国土资源行政处罚工作实际以及本地区的经济发展水平等各方面综合情况，对行政处罚涉及的自由裁量权进行细化，并制定出具体的实施办法，才能处理好法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”之间的关系。
在实际工作中，首先，要认真分析和研究存在自由裁量权的各项法律、法规，深入领会立法实质，严格按法律、法规规定的范围，合法地开展细化工作。其次，要全面调查当地经济发展水平，要通过召开系统内部座谈会、用地单位代表交流会等形式，全方位地调查了解地方经济承受能力，制订出合理的执行标准。最后，要集体讨论，集体决策。我市在制定下发《国土资源行政处罚自由裁量权细化实施方案》过程中，正是由于采取了认真分析梳理相关法律法规，广泛征求意见，集体讨论决策等方法，从而使实施方案和细化后的执行标准更加具有可操作性。例如我市规定，按照《土地管理法》第76条和《土地管理法实施条例》第42条对非法占地处以罚款的，在法律规定每平方米罚款30元以下的幅度内，区别不同违法情节细化了三个具体标准：非法占用基本农田的，确定每平方米最低罚款标准为10元；非法占用一般耕地的，确定每平方米最低罚款标准为5元；非法占用国有土地和其它土地的，确定每平方米最低罚款标准为3元。按照此细化标准执行以后，管理相对人都能够心服口服地接受处罚，提高了国土资源执法工作的威信。
（三）要建立和完善相应的监督保障措施
制定具体的细化自由裁量权标准后，还必须建立相应的监督制度和措施，来保障细化标准的执行。
首先，要建立健全内部监督机制。在行政执法部门内部，要不断建立和完善集体会审制、报告备案制、公开处罚制、监督检查制、错案追究制等各项工作制度，加大系统内部监督力度。例如，我市出台《行政处罚自由裁量权细化实施方案》后，同时制订下发了《四平市国土资源行政处罚卷宗定期评查实施方案》。通过对执法案卷进行部门自查和局内联查，使每项执法活动都得到了有效监督。
其次，要建立健全外部监督机制。要通过聘请社会义务监督员网上公开执法工作、设立举报箱、公布举报电话等形式，加大社会监督力度，使执法相对人都能充分了解和监督执法工作，从而创造良好的外部执法环境。
参考文献：
[1] 罗豪才主编.行政法学[M].北京大学出版社，1996.
[2] 游振辉.论行政执法中的自由裁量权.
推荐访问： 细化 初探 国土资源 行政处罚 自由
