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摘要：本文在专题调查的基础上，系统总结反映了人行西安分行辖区应急预案体系建设的总体情况和取得的主要成效，同时从规划论、预案质量、优化机制等五个方面，指出了现有应急预案体系存在的突出问题。针对这些问题，提出了相应的改进建议。
关键词：基层人民银行；应急管理；预案体系
人行西安分行应急预案体系建设工作起步于2005年。六年多来，辖区各单位按照总行的统一部署和分行的具体要求，按照“全面推进，重点突破”的原则，经过共同努力，逐年在各个层面加快了应急预案建设步伐，已基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，为以应急预案为抓手促进全辖应急管理工作提供了坚实的基础。
一、人民银行西安分行应急预案体系建设现状
截至2011年底，西安分行辖区78个分支机构（包括分行机关、分行营业管理部、 11个地市中心支行和66个县市支行）共建立了涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全类等应急突发事件预案1228个。分类型来看，A类（自然灾害类）163个、B类（安全生产类）206个、C类（公共卫生类）79个、D类（社会治安类）690个、E类（其他类）89个，分别占预案总数的13.3％、16.8％、6.4％、56.2％、7.2％。总体看，辖区各单位在建设应急预案体系过程中，能认真领会有关法规制度精神，自觉落实针对性和规范性要求，促使有章可循、分级响应、纵横联动、分工协作的应急管理工作机制基本形成。
二、应急预案体系建设存在的主要困难和问题
总体看，由于国内应急管理工作仍处于初级阶段，许多方面还缺乏成熟的经验和规范要求，加之各地情况千差万别，这给基层单位有效开展应急预案体系建设带来了一系列的困难和问题。
（一）应急预案体系缺乏统一规划。从本次调查结果看，各单位普遍反映应急预案体系建设工作缺乏统一规划，由此导致上下级单位应急预案同构同量现象突出，即“上下一般粗”，忽视了不同层级规模和职能差异，使一些应急预案制定的必要性和作用大打折扣。如部分下级单位为了免责，在建立应急预案体系过程中，未结合辖区实际，进行必要取舍和整合，而是一味照搬上级行应急预案体系，导致与上级行应急预案类型、结构及数量均大体相当。从表2可以看出，西安分行辖区78个各级各类单位中，每个单位平均拥有16项应急预案，其中，地市中支A类、B类、C类、D类、E类应急预案的平均数量与县市支行基本持平。
（二）应急预案整体质量不高。综合以往应急预案评估结论和本次调查结果，部分单位的应急预案从结构框架到具体表述，没有结合实际加以调整和优化，照抄照搬现象存在。如有的预案在制定过程中，没有进行认真规范的论证和评审，使不切实际的预案顺利下发；有的预案通篇都是原则性表述，职责不具体、流程不明确，操作性不强，甚至个别预案的内容还与上级行制定的应急预案管理办法中的相关要求冲突；还有个别预案缺少应急流程图、应急指挥人员通讯录等内容。
（三）应急预案优化机制不健全。定期开展科学评估是保证应急预案持续优化的重要手段，总行也因此制定了专门的应急预案评估暂行办法。但在实际应用中，内部评估往往容易演变为自我评估，影响评估工作的客观性，外部评估也缺乏一定的可行性，如参加评估的外部专家资质认定标准、评估方式方法、评估结论的效力如何界定，尤其是如何处理引入外部评估与防止失泄密的关系等均无明确规定。如在确定风险源及其原因过程中，由于各项预案专业跨度大，有的单位反映对直接风险源、间接风险源、衍生风险源及其产生原因难以系统把握和排序，对风险形成的原因更是难以科学判断；在确定风险等级时，很多单位主要依靠主观经验。
（四）应急预案横向之间衔接不够。调查中，各单位普遍反映，基层行应急预案内容的纵向一致性要好于横向的衔接性，主要原因在于纵向的要求易于理解和贯彻，而横向的要求却因业务差异和专业不同而难以有效统一。如某中支机关25项应急预案中，仅应急预案启动条件、应急响应分级标准，应急突发事件处置流程、应急保障要求、应急状态结束等内容缺乏统一尺度，增加了应急预案的理解难度和执行成本，甚至个别应急预案在制定后没有认真征求相关部门意见，导致意见不统一，影响了应急处置效率。
（五）应急预案所需各种保障不到位。应急预案的有效性，除了要素齐全、框架规范、表述简约等要求外，更需要资金、人员、设备、物资、宣传、培训、外联等方面的有力保障。调查中，各单位尤其是基层单位普遍反映，尽管所有预案均按照预案管理有关规定制定了应急保障的相关条款，除人力资源基本保证外，应急管理专项资金、应急管理专项设备、必要的应急物资储备均缺乏基本保障，有的县市支行每年用于应急管理的资金基本为零。据统计，基层行应急预案保障缺乏的重点主要集中在：修订、宣传、培训、演练和评估等缺乏必要的经费保障，对业务系统安全稳定运行起重要支撑作用的路由器、交换机、服务器等重要网络设备缺乏备份机，还有发电机组及预防自然灾害的其他应急物资也都较为缺乏。同时，除业务系统应急预案外，其他需要地方政府职能部门在应急突发状态下联运支持的应急预案，基本难以纳入地方政府应急预案体系。
三、完善应急预案体系建设的建议
总体看，经过不懈努力，西安分行辖区各单位应急预案体系建设取得了一定的成效，各类应急预案在预防和处置各类突发事件中的作用得到了较好发挥。但受体制、机制及主客观原因影响，仍存在较大的改进和完善空间。
（一）建议总行分层次制定应急预案体系建设规划。规划应结合人民银行体制改革战略思路和职能特点，明确人民银行系统应急预案体系短期、中期和长期建设目标，按照分行、省会中支、副省级城市中支、地市州盟中支、县市旗支行等层次制定参考性应急预案体系框架及基本预案目录。同时，利用3至5年时间，逐步推动现有“上下一般粗”的应急预案体系向“倒三角”的整体架构调整，即指导地、市、州、盟中支和县、市、旗支行对现有应急预案分大类进行有机整合，使有限的人力、物力、财务资源服务于“少而精”的应急预案体系，杜绝应急预案体系建设工作中的形式主义，切实提高基层行应急管理工作水平。
（二）修订相关应急管理工作制度。一是建议总行结合2010年在全系统开展的应急预案评估工作成果，尽快修订《中国人民银行应急预案评估暂行办法》，对应急预案由谁评审、如何评审、评审成果运用等加以明确或细化，同时，引入数学建模、计算机技术等先进手段，对办法中所涉及的评估指标建立、风险源判定、 风险等级分类、评估结论量化等方面优化完善，推动应急预案评估工作更加科学规范。二是建议总行根据国务院应急办下发的《突发事件应急演练指南》，在分析总结全系统应急预案演练经验和不足的基础上，结合实际制定下发《人民银行突发事件应急演练通用指南》，尤其对演练计划制定、演练准备、演练组织、演练实施、演练评估、演练善后等环节提出具体标准和程序，促进人民银行系统应急演练工作向规范化和模块化方向发展。
（三）提高应急预案编制工作规范性和可操作性。关于应急预案编制工作规范性和可操作性，总行及各分支行已经制定了一系列较为成熟的制度办法。目前的主要问题是基层行对制度办法的理解不到位、执行有偏差，这就要求基层行在制定应急预案的过程中，深刻理解制度办法的规定，同时注意渗透“四个明确”。一是明确本行履职过程中的主要风险源，根据风险源配套制定相应的应急预案；二是明确主要风险及衍生风险的等级划分及风险识别，使风险预防、预警及应急响应等级有据可依；三是明确针对不同响应级别的处置程序、措施及职责分工，使应急预案真正成为紧急状态下的行动方案；四是预案内容表述规范准确，确保应急预案在应用中理解一致，执行到位。
（四）加强应急预案体系建设工作的纵横结合。基层行做好应急管理工作既离不开上级行的正确指导，也离不开地方政府的支持配合。建议鼓励基层行在应急预案体系建设工作中，除核心业务、涉密内容外，对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全类应急预案，积极主动寻求纳入地方政府应急预案体系建设规划，一方面解决基层行遇到上述突发应急事件时，因势单力薄而难以应对的困局，另一方面确保地方政府在日常状态下对基层人民银行应急预案在协调沟通、资金支持、物资保障、培训宣传等方面予以统筹考虑，缓解基层行在这些方面的内在不足。
（五）强化应急预案体系的相关保障。在资金保障方面，建议总行将领导讲话、制度办法中有关应急管理专项资金安排的要求通过适当方式予以统一明确，切实解决基层行应急管理工作边缘化和专项资金难以保证的问题。在物资储备保障方面，建议总行在全国范围内确定建立若干个区域性应急防灾减灾中心，通过明确职能，建立功能各有侧重的战略性应急物资储备库，扭转各分支机构目前各自为政的应急物资储备模式，从更高层面落实好物资储备和节约资金的辩证关系。在专业队伍方面保障方面，建议总行依据参事模式在全系统范围内建立动态调整的应急管理专家库，为国家和分支机构在应对重大突发事件方面提供必要的智力支持和指导；同时，要求地市州盟中心支行以上单位建立规模适度的应急抢险队，从中选拔部分精干力量纳入总行统一管理的应急抢险队，并配套实施专业培训和考核机制，以应对日益复杂的应急管理形势。
参考文献
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Problems of the Construction of Emergency Plan System
in Grassroots Central Bank and Suggestions
ZHAO Yuhong
(Xi"an Branch PBC, Xi"an Shaanxi 710075)
Abstract:On the basis of special surveys, the paper systemically summarizes the general situation and the main achievements of the construction of the emergency plan system in the jurisdiction of Xi"an Branch PBC. At the same time, from five aspects including the planning theory, plan quality, optimal mechanism etc., it points out the outstanding problems of the existing emergency plan system. Addressing above issues, it puts forward appropriate advice for improvement.
Keywords: grassroots central bank; emergency management; plan system
责任编辑、校对：袁萍萍
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