“上书”作为自古就有的一个词汇、一个事件和一种制度,其意涵和外延都比较独特,而其功能来说却并不像一些网民们认为的那样富有功效,“上书”不仅在历史上,即便现在也都有着自身的局限性。
“上书虚化”现象严重
“上书”本身的形式要求离百姓甚远。在知识教育不发达的古代,受教育不是广大老百姓的权利,相反是少数贵族阶层的特权。绝大多数底层群众不会写字,不会写信,更不要说是有着特殊格式、遵守政府运行规范、使用政府话语体系的“特殊文书”了。这些要求特殊的文书绝不是普通老百姓能够达到的。当然,现代社会教育事业发达,老百姓的文化水平很高,但实际上在话语和规范方面,政府与民间还是两种话语体系。政府需要的文书是一些针对一般性问题的建议和对策,需要能够超越一般的事件及是非,做一些普遍性问题的反映和对问题矛盾的有效解决方法。但老百姓的绝大多数“文书”都是关于个人的大事小事,如个人维权等,其中必然涉及到具体的人和事,具有具体性、特殊性和敏感性,因此,这种话语体系的文书绝大多数不能在政府体系内部得到有效的传播和通达。
有效通达的“上书”同样不能得到有效的回应。随着通信地址、电子信箱、投诉电话等信访渠道体系的建设,相对于古代或者相对于加强制度建设前的情况来比,老百姓的文书还算比较容易通达到政府。但政府对于老百姓来说是个“黑箱”,整个系统对于老百姓的回应却是处于“不可知”的黑暗状态。我国的信访工作遵循“分级负责”、“属地管理”和“归口办理”三大原则,这样,信件即使发送给很高级别的权力部门或者送达到很多的地方,专门的信访部门和信访工作人员只负责信访信息上下左右的转送,事件的处理最终仍会落在当地党政领导人身上。“信访部门是二邮局”,其主要工作仅以转信为主,不可能直接满足老百姓的诉求。
上书送达后的种种遭遇。一些有经验的老百姓也认为,即使函件送达到了有关关键部门,该部门也不是一个随时可以打开开关运转的“机器”,官僚主义、个人行为等决定了绝大多数函件即便有也等于无,有的甚至会引发与期望相反的“报复”等。这当然有客观原因,如工作繁忙,函件众多等,但归根结底是因为,在“向上负责”的基本工作原则下,处于底层的老百姓地位低下,其能量有限,对政府和公务员缺乏有效制约手段,所以还远没有成为政府和公务员需要“认真负责”的对象。这样就决定了百姓所谓“上书”绝大多数是“泥牛入海”,“有去无回”。如果说,上书、信访作为一架公民与政府博弈互动的联系天平,但这架天平的两端是严重失衡的,一个平头百姓根本无法使用这个工具实现与政府的有效博弈。
如何畅通“上书言路”
抓好渠道建设。在现有的现代化技术水平条件下,要建设多层次的立体化的便民信访渠道体系。不仅各级信访机构,而且各级政府各职能部门都要向社会公布工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话,使老百姓可以用写信、发送邮件以及电话、传真等方式,方便地向政府发送信息,让老百姓随时随地可以进行诉求表达,并有效地通达政府。
抓好反馈体系建设。政府只有与社会良好互动,才能与外界进行能量、信息交换,才能较好地履行社会管理的政治职能和管理职能。政府各部门要注意加强窗口建设、反馈渠道建设,及时对老百姓的诉求进行研究和及时反馈,做到“有信必复”,“有问必答”,才能加强政民互动,解决“上书虚化”的问题。
抓好责任建设和作风建设。上书渠道为什么不畅通,形同虚设?官僚主义为什么蔓延滋生?归根结底是因为政府内部责任体系机制建设未到位,工作作风存在问题。为此,政府部门要抓好责任机制的建设和良好作风的建设。目前这些方面有些好的尝试,如新的信访条例提出建立全国信访信息系统,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。只有这样,才能让“上书”功能变成实实在在的能为老百姓解决问题的一个有用的渠道,也才能在老百姓中获得信任和价值。(作者为国家行政学院研究员、博士)
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