[摘要]加强农村社区保障建设是促进城乡统筹发展的重要途径。通过对东莞市田美社区的农村社区保障建设状况进行调查，得出田美社区的农村社区保障存在管理不健全、养老保障功能不强、医疗水平不高、就业保障管理与服务不到位等问题，分析导致该社区存在这些问题的原因，进而提出了加强社区干部队伍建设以提高工作水平、养老服务队伍建设及加大资金投入、完善医疗保障、就业保障的规范化管理等对策来完善农村社区保障建设。
[关键词]城乡统筹；农村社区；农村社区保障
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A
城乡统筹发展实质上就是把农村经济社会发展和城市经济社会发展放在同等重要的位置，要求在国民经济与社会发展中对城乡发展进行通盘筹划，推动城乡经济社会一体化发展。农村社区是农村社会服务管理的基本单元，推进农村社区建设，创新农村社会管理和服务体制，促进城乡公共服务一体化，是促进城乡统筹发展的重要突破口。农村社区保障是农村社会服务管理的重要内容，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年5月31日出台的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》明确提出：要“做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利和优抚安置服务，推进农村社区养老、助残服务”等农村社区保障工作。加强农村社区保障建设是优化农村基层社会治理的重要举措，对于促进农民幸福安康、农业持续发展、农村和谐稳定具有重要现实意义。
1 農村社区保障建设概述
1.1 农村社区保障的基本内涵
国内学者对于社区保障的内涵主要有两种看法，一是将社区保障作为替代集体保障的一种有效形式，可能将成为新时期农村社会保障体系的主体（陈颢文，2013）。另一种观点认为，社区保障是以社区为单位，通过社区组织和社区居民的共同参与，围绕各项社会福利事业而开展的社会保障活动（郑杭生，2008）。就农村社区保障而言，我们认为，它是一种区域性的保障方式，是在国家社会保障制度逐步发展和完善的大背景下，农村社区组织以经由亲缘关系、地缘关系、邻里关系、社区组织等途径形成的社区网络为依托，利用政府各类社会保障资源及社区自身资源，为社区成员提供各种社会保障管理和服务。其主要内容主要体现在两方面：一方面，履行部分国家社会保障管理服务职能，进行基本社会保障管理，比如养老保障管理、最低生活保障管理、社区医疗保障管理、社会优抚管理、社区就业保障管理等等。另一方面，调动社区内组织力量（如集体企业、合作社、社区组织、家庭、社区居民等），有效整合社区内各种经济社会资源，为农村社区居民提供各种社会保障类服务，比如居家养老服务、职业技能培训与就业服务、经济帮扶、社会救助和精神慰藉等。
1.2 农村社区保障建设的作用
1.2.1 弥补政府社会保障不足。政府对社会保障进行宏观的调控，克服收入分配缺陷，降低运行成本以及调控经济，促进经济增长。但是，政府在社会保障过程中仍然存在不足的方面，如政府部门不能根据当地实际情况制定出人民现实需要的保障需求等。相对于政府，社区能将政府层面宏观而抽象的社会保障服务具体化和可操作化，社区因其扎根基层，贴近民生的优势开展的各项社会保障管理与公共服务，能够有效感知和回应社区居民的各种社会保障需求，提供各种个性化的社区保障服务，如居家养老服务、儿童照料服务、就业服务等，还能有效整合社区资源，以弥补政府社会保障的不足。
1.2.2 切实维护农村社会稳定。一方面，农村社区保障帮助弱势群体不被社会边缘化，从而维护社会稳定。社区的工作人员通过走访和登记从中了解社区内的残疾人、老年人、低保人员等一些弱势群体的生活状况，及时向他们提供帮助，让他们感受到社会的关爱。另一方面，农村社区通过整合各种资源，帮助社区内的失业人员再就业，从而增加社会稳定因素，保证社会的和谐发展。农村社区为再就业劳动者提供政策咨询、职业介绍、自主创业帮扶、组织再就业培训等一系列就业服务，帮助他们重新找到工作，使这些失业人员重新回归到社会主流人群中，加强了他们的安全感和归属感。
1.2.3 有助于推动农村城市化。社会保障公共服务水平的差异是城乡发展差异的重要方面。加强农村社区保障建设，对维护农村社区居民的利益，缩小农村社区居民与城镇居民在社会保障与公共服务方面的差距，帮助农村社区居民尽快完成从村民到市民的转变，从而推动城市化进程有重要意义。
2 东莞市田美社区社区保障建设的现状
为充分了解当前我国农村社区保障建设的基本情况，我们采取“解剖麻雀”式的方法，对东莞市田美社区进行了深入和充分的调查研究。东莞市的经济比较发达，农村社区保障建设方面在全国范围内处于领先地位。田美社区在东莞农村社区发展过程当中具有一定的典型性，有代表性。田美社区位于东莞市黄江镇的镇中心位置，由田美、刁朗、板湖、胜前岗、玉堂围、社贝六个自然村合并而成。辖区面积约12m2，常住户数1463户，常住人口约4480人，外来人口约47680人。近年来，面对广大农村社区居民社会保障服务需求，田美社区的社区公共服务发展迅猛，农村社区保障建设取得了较好的成效。
2.1 社区保障基础设施建设逐步完善
通过多年的努力，田美社区已进一步完善各村文化体育、医疗卫生、公共交通及服务配套基础设施的建设；利用“三旧”改造为契机，提高土地利用价值，同时，推进农民公寓的建设，解决居民的居住问题；加大整治乱停放乱摆卖现象，优化辖区街道环境，提高辖区绿化覆盖率；落实巡逻、联防制度，改善辖区治安环境；提高居民的环保节能意识，同时，强大志愿者队伍，创建和谐幸福社会氛围等。为社区居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居打下了扎实的基础。其次，2007年建设的社区办公大楼占地面积25000m2，建筑面积6780m2，该行政服务大楼集办公、服务、休闲于一体，配备健身房、老人活动中心、残疾人康复站、图书馆等，各种服务功能齐全。
2.2 社区居家养老服务发展日渐成熟
近年来，东莞市全面推行社区居家养老服务，这是对养老院服务和家庭养老的一个补充，让老年人在自己家里就能得到便捷贴心的生活服务，安享晚年。目前，田美社区居家养老的服务形式分无偿服务和低偿服务两种。田美社区居家养老服务主要是实行“一对一”居家服务，服务以上门方式为主，提供的服务内容包括生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等。
2.3 农村社区医疗保障水平不断提高
田美社区卫生服务站自2008年正式开业后，使社区参保群众就医更加方便、快捷。田美社区卫生服务站占地600m2，设有临床科室、预防保健科室和医技及其他科室。在人员配置方面，卫生服务站至少有9名执业范围为全科医学专业的临床类别、中医类别执业医师，6名公共卫生医师，9名注册护士。田美社区卫生服务站的医疗工作人员曾有在其他社区卫生服务站工作的经历，对于社区卫生服务费用的报销、结算等操作及相关规定都比较熟悉，能顺利、高效地为参保人提供社区医疗服务。
为了普及健康科普生活知识，提高社区居民对健康的关注，田美社区卫生服务站经常联合镇、县级医院的医务人员定期在田美社区广场的会议室开展社区义诊活动。通过这些义诊系列活动，社区卫生服务站的医务人员和社区居民面对面接触、交流，直观了解居民的健康情况。
2.4 社区就业保障服務功能不断增强
田美社区建立了社区劳动保障就业平台，平台的主要工作职责包括就业再就业、企业退休人员管理服务和宣传、咨询等，充分发挥了在就业、创业服务工作中的重要载体和阵地作用。近年来，田美社区以促进就业为目标，全面建立了公共就业服务制度，完善了就业服务体系，不断扩大就业服务领域和提升就业服务水平。在失业人员再就业方面，田美社区一方面协助政府的相关部门对社区内的失业人员进行登记管理与救助服务，另一方面想方设法挖掘社区就业岗位，帮助社区居民就业和再就业。田美社区成立劳务组织，通过开发属地保安、清洁、绿化、公共设施养护等岗位，承接企业对外加工、承包机关企事业单位后勤服务、居民家政等社区服务，以灵活多样的就业形式向社区居民提供就业岗位。劳务组织安置农村劳动力就业，并签订一年以上劳动合同或灵活就业协议的，田美社区根据东莞市的有关规定按每人300元的标准给予劳务组织安置补贴。
3 田美社区社区保障建设存在的问题及其原因分析
3.1 社区保障管理水平不高
因社区各部门之间的协调能力低和服务难点多，使得农村社区保障管理的难度加大。主要表现为：居委会工作人员综合素质不高，普遍存在文化水平较低、年龄偏大、专业结构不合理等问题；社区干部存在着较严重的官僚化倾向，不少居民抱怨社区干部没能很好地履行其应尽的义务，与社区居民对居委会的期望存在一定的差距，导致居民对农村社区保障的建设没有稳定的心理预期，缺乏认同感。
3.2 社区养老服务功能不强
主要表现为：一是社区照顾资源不足。养老资源的重要组成部分是人力资源，同时它对推动农村社区养老保障建设有重要作用。从现在田美社区的实际情况来看，社区内还没有专门从事居家养老服务的社工，而志愿者的数量也严重不足，所聘用的服务工作者多是没有接受过系统专业教育或没有经历老年服务知识的培训就上岗的待业、失业人员。二是政府财政投入有限。农村老年弱势群体在经济状况和身体健康的压力下，对社区照顾服务的深度和广度都有较高的要求。从总体上来说，政府对社区养老服务方面的投入还很有限。由于资金投入不足会在很大程度上影响着老年弱势群体社区照顾的供给和需求，老年弱势群体的需求和社区照顾提供的服务项目设置之间有缺口。农村社区在对村民提供服务的过程中，还存在对规定服务项目的覆盖率较低的现象。
3.3 社区医疗保障水平较低
田美社区农村医疗机构主要由原来的村级卫生室与新建成立的农村社区卫生服务站两者构成的，目前社区现有的医疗卫生服务跟社区居民的需求还有很大差距。主要表现在三方面：一是社区医疗机构的考核机制存在弊端。农村社区卫生服务站的考核制度中没有具体的激励机制，导致大部分医务人员的工作积极性降低、工作懒散、态度冷谈。对于那些能够或者可以在社区卫生服务站开展的医疗工作没有积极开展，一些比较麻烦的疾病就向上级医院推诿，没有完成其基本医疗工作。二是社区医疗机构的硬件设施陈旧落后。据反映，离心机等必备的医疗设施没有配备到位，现有的医疗设备普遍存在老化现象，医生们都担心因设备质量问题导致检查、诊断结果不准确，容易引起医疗纠纷。三是社区医疗机构的药品种类少。由于药品统一招标及零利润的实行后，老百姓在药品的价格上得到明显的优惠。我们在走访中发现，社区卫生服务站可采购到的基本药物越来越少，一些价格低廉的药品长期缺失。一些长期患慢性病的社区居民反映，社区卫生站每次配药量少，如配药期在1到3个月的老年病患者经常只能配到一两个星期的药，患者配药非常麻烦。
3.4 社区就业保障工作低效
主要为：一是社区专管员工作量大、责任重。大量的台帐动态管理工作、跟踪服务工作和审核申报工作等都属于简单重复劳动，并且他们的工资收入相对较少，从而使他们的工作积极性降低，产生了得过且过的思想，对居民敷衍塞责。对于跟踪服务和动态管理，专管员需要花费大量的时间和精力。比如，一个就业专管员往往要面对几百个就业困难对象，而且可能有部分对象难联系，常常需要多次打电话、走访才可能联络上。所以，对于就业困难对象的信息不可能一一跟踪核实，专管员常有力不从心的感觉。二是职业技能培训工作与市场结合不强。对于免费的职业技能培训开设专业很少。田美社区在开展一些“短平快”内容的培训比较多，如家政、插花、计算机操作、餐饮服务。但是，对于那些市场急需的如电焊、车工等专业的培训，受到培训周期长、费用投入高等方面的影响很难进行全方位的免费培训。培训科目的设置和教学组织与就业市场结合不够密切。
4 推进农村社区保障建设的对策
4.1 加强社区干部队伍建设以提高社区保障管理水平
4.1.1 改善社区管理人员的工作作风。农村社区管理人员通常是社区居民的参照样本，因此居民的社会观、价值观会受到社区干部的工作作风的直接影响。社区居民对农村社区保障建设是否具有稳定的心理预期取决于农村社区管理者是否具有良好的工作作风。对于当前农村社区干部存在行政化、官僚化等不良作风倾向的现状，政府部门应该加强对农村社区管理工作者的教育，建立严格的考核奖惩制度，将社区的年度考核重点放在社区干部的工作作风上，加强考核力度，在奖惩方面严格兑现。
4.1.2 要扎实提高社区干部队伍的工作技能。良好的社区工作技能不仅有利于干部对社区内居民的需求有确实的了解，而且还能对社区资源进行有效地整合以解决社区问题。政府应经常性地开展农村社区干部队伍的社区工作技能培训，提升其管理水平和工作成效。
4.2 完善农村社区养老服务功能
4.2.1 要加强社区养老服务队伍建设。第一，在农村社区逐步建立专职社工队伍，向居家养老的老年人提供相应的服务。第二，积极引导农村居民、学生、低保人员等加入志愿者队伍当中，为农村老年人提供志愿服务。第三，农村社区养老保障服务人员都应该经过社区养老服务的知识、方法与技巧等方面的培训，保证养老服务队伍具有相应的资质和技能，提升养老服务的专业水平。
4.2.2 要加大政府财政倾斜力度。在养老保障问题日益严重的情况下，各级政府应该继续加大对社区养老保障和服务方面的支出。通过整合民政、劳动和社会保障等部门的各种专项资金以及中央转移支付及地方配套资金，由镇政府制定统筹兼顾的资金使用渠道和制度，加大投入农村社区养老保障资金，加快立法及调研政策，可以在法律层面上形成约束机制，使政府在对农村社区养老保障资金投入有一定的保证。这样有利于政府加大社会保障投入与实现社会稳定的良性互动，从而推动社会的和谐发展。
4.3 完善农村社区医疗保障水平
4.3.1 健全机制，提高成效。在农村社区医疗机构建立一套规范有效的考核体系，强调各个岗位的职责，做好绩效考核，有利于提高医务人员的工作积极性。农村社区医疗机构可以考虑将人均患病率、医保费用消耗、死亡率下降等宏观指标进行考核，改变重治疗，轻预防的观念，治疗重心前移，提高全民体质，降低医疗费用。
4.3.2 加大投入，改善条件。政府加大对公共卫生机构的重视力度，增加经费的投入，加强基层卫生机构硬件设施建设，改善基层卫生机构人员的工作条件。应促进基层卫生机构健康发展，确保各项卫生工作措施落实到位，让基层卫生机构能及时、有效、方便为广大群众服务。
4.3.3 放宽条件，增加種类。政府要在继续实行药品零利率基础上，增加药品的种类。根据不同地域、不同经济条件，适当放宽一些疗效好、价格适中的药品的准入条件，满足不同档次患者的要求，促进基层卫生机构健康发展。
4.4 加强农村社区就业保障工作管理
4.4.1 大力促进就业服务规范化。搞好农村社区劳动保障就业服务平台建设的前提和保证是制度建设。将就业服务规范化实行“一条龙”或“一站式”服务，尽量简化程序，规范服务。这样不仅可以减少工作人员的工作量，而且还方便群众。
4.4.2 提高农村社区就业培训效率。一方面，农村社区要进一步整合培训资源，将各种培训优惠政策能够叠加在一起。利用整合的资源，农村社区免费开设一些就业前景好、市场急需的培训专业，从而吸引更多的待就业者参加培训。另一方面，改变培训补贴方式，将培训补贴直接发放到培训机构与企业联办的定单、定向培训上，这样有利于提高就业培训的针对性、实用性，从而推动培训就业一体化。
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