在进行民生决策时，城市政府不能“偷懒”省去听证环节，应该让不同的利益主体能有渠道发声，尽量在各利益主体间寻找到一个平衡点。
【城事】
自2016年3月21日起，一场被称为史上最严厉的“禁摩限电”集中整治行动在深圳开展，即对无证驾驶摩托车，利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运，或违规使用电动（机动）三轮车等行为，以及“涉摩涉电”暴力抗法行为，触犯有关法律法规的，一律依法行政拘留或刑事拘留。简言之，对摩托车，是“禁”的；对电动车，是“限”的。
“禁摩限电”政策一经发布，便引来媒体广泛关注。行动开展10天内，就查扣了电动车17975辆，拘留874人，其中包括多名快递小哥，如此轰轰烈烈的行动，一下就引爆了社会舆论。民众纷纷指责深圳针对弱势群体粗暴执法、罔顾民生，并严重影响了快递、电动车等行业的发展。执法部门对此始料未及，原本一场师出有名的“禁摩限电”整治行动，缘何就让深圳陷入了舆论漩涡之中呢？
【析因】
为什么会“好心办坏事”
深圳官方数据显示，2015年，深圳实现了交通事故总数和死亡人数的双下降，但涉摩涉电交通事故死亡人数为114人，已占死亡总人数431人的26.45%，伤亡率明显高于其他交通事故，摩托车、电单车泛滥，严重影响市民出行安全，存在重大的交通安全隐患。交警部门称，涉摩涉电非法营运有利可图且违法成本较低，仅2015年，全市接到涉及摩托车、电动车乱象的投诉高达1500多宗。
由此看来，“禁摩限电”这一政策的初衷主要有二：其一是为了降低交通事故发生率，保障道路交通安全；其二是为了打击非法营运，维护道路交通营运服务秩序，保障民众出行安全。可以说，“禁摩限电”政策出发点是非常美好的，但是在政策执行中为何会出现如此多的问题，引来舆论反弹呢？主要是没有充分考虑到政策实施环境，忽视了现实问题。
市民需求大，公共交通接驳不便。深圳作为我国第一个经济特区，是中国改革开放的窗口，经济发展迅速，人口众多，但深圳是个典型的移民城市，统计数据显示，2010年珠三角总人口有5000多万人，有2000多万是外省人，其中一半近千万人住在深圳，深圳非户籍人口高达69.2%，其中外来务工人员占有很大比重。在没有公共交通的空白地带，居住的人口多为外来务工者，收入较低，在深圳根本买不起车，而电动自行车和自行车就成了他们平常上下班出行最依赖的交通工具。另外，由于深圳公共交通接驳不便利，交通规划不完善，市民出行不便，在离地铁站公交站还有十多分钟车程，迫不得已而只能坐载客的电动车，于是就催生了载客电单车的大量存在。
快递“最后一公里”矛盾。“禁摩限电”政策中明确规定不得使用超标电动自行车、拼装电动三轮车，但是现实情况是电动三轮车因为成本低、载量大、更方便而被大量用于快递行业。目前，深圳快递公司使用电动三轮车的比重超过60%。相关数据显示，近年深圳快递业维持年均35%以上的高速增长，全市快递业年产值已经占到全市GDP的比重约1.3%，年派收件达21.65亿件，深圳市目前共有快递员超7万人，其中在一线的大约有4万人，而经过备案的分配给快递业的合法车辆只有1.3万辆，供需之间显然存在巨大缺口。因此，快递行业为解决其“最后一公里”的问题不得不大量使用电动三轮车。而此次深圳市大力开展“禁摩限电”整治行动之前，并未解决快递行业电动自行车配额不足的问题，也未出台新的管理办法或采用新的技术手段，因此难免引起舆论反弹，造成民众的不安与焦躁。
国家标准滞后。深圳“禁摩限电”整治行动严格查扣超标电动车，但其所依据的还是国家1999年的标准（40公斤以下、时速20公里以下）。然而现实情况是20公里以内的电动车早已经不符合消费者的需求了，加上生产、销售源头的监管力度不够，而且电单车确实补充了公交运力不足的市场空缺，导致现在市场上的部分电动车一“出生”就不被国家标准承认，深圳交警也称“现在看到的上路的电动车几乎无一例外全部超标”。这就使得“限电”陷入了“生产合法、销售合法、使用不合法”的怪圈。另外，国家虽然在2009年公布了《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》，标准将“40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车，称为轻便电动摩托车或电动摩托车，划入机动车范畴”。但这一标准出台毫无征兆，标准制定过程既没有设置对自行车企业和消费者的意见征询环节，也没有通过必要的听证，更是与国际标准（美国的电动车速标准为32公里/小时，欧盟的标准是25公里/小时）脱轨，按此标准执行将会导致超2000家电动车生产企业变成无证生产的非法企业，大量人员失业，近亿人出行受影响，因此这一标准暂缓实施。此后也一直没有更为实际有效的标准问世，国家标准严重滞后。
【追问】
决策执行中的致命伤
一项初衷良好的决策在执行过程中为何举步维艰，困难重重？从深圳整治行动中，可以看出深圳市政府的种种问题。
忽视决策的实施环境。一项好的决策要成功执行并发挥其应有的功效，在决策制定初期就应该结合当地实际具体情况，考虑决策是否有成功实施的客观环境。在制定“禁摩限电”这一政策之初，深圳市政府就应该充分考虑这一行动一旦展开，涉及的目标团体人数的多少、目标团体行为调适量的大小、潜在损益、执行困难程度及相应解决措施是否具备。“禁摩限电”行动关乎人们的日常出行，影响范围广，涉及人数多，对快递业、电动车行业等的影响重大，深圳市政府在作出这一决策时，就要考虑到“禁摩限电”后人们出行“最后一公里”问题该如何解决，快递行业配额不足问题如何解决，在没有新的国家标准出台的情况下，市场上大量超标的电动车该如何处理，又该如何从源头上控制超标电动车流入市场，各利益主体间的平衡点该如何确定等。这些都是政策实施面临的实际客观环境，这些问题得不到解决，，那么决策执行过程中必然困难重重，引起舆论的巨大反弹。
决策执行手段与方式不当。一般而言，政策执行手段包括行政手段、法律手段、经济手段等，在现实中要想更好地贯彻实施某一项政策，应注意将各种执行手段交叉化、多样化，并结合实际情况使用。但在深圳市“禁摩限电”行动中，普遍存在粗暴执法的嫌疑。深圳交警在整治行动中主要是采取行政手段，通过强硬的手段严格打击各种违规行为，直接查扣居民、快递、外卖等超标违规车辆。对无证驾驶摩托车、对利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运、对违规使用电动（机动）三轮车、对“涉摩涉电”暴力抗法行为，触犯有关法律法规这四类情况采取一律行政拘留，而且时有暴力抗法事件发生。突然大力开展大范围的整治行动而不给人们一定的缓冲时间，肯定会引起民众的抗议与不满，这时就应该结合经济等各种手段来执行决策，可以进行罚款、政府回购、警告等处分来逐步实施，而不应该直接全部进行行政拘留。
存在“懒政”嫌疑，只“封杀”而不“管理”。李克强总理强调，“政府必须要提高规划、管理能力，决不能光图省事”。城市政府似乎已养成了长期的惰性，当期望规管某样事物时，就是“发证”+“查禁”；当希望鼓励某些事物时，就是“补贴”+“项目”，政策工具箱里的工具看上去较为贫乏。那么，如何知道该使用何种政策工具才是合适的？或到底如何创新治理的政策工具呢？最重要的一点是，城市政府不能再把市民视为单方面的被管理者，应该是将每个人都视为具有平等能力参与公共治理的“公民”。深圳市政府在进行“禁摩限电”这一关乎民生的决策时，不能“偷懒”省去听证的环节，应该让不同的利益主体能够在政策调整的过程中有渠道发声，要尽量在各利益主体间寻找到一个平衡点。
另一方面，城市摩托车、电动车泛滥的问题实际上是城市交通规划问题所致。深圳作为中国改革开放窗口的一线大城市，但其城市交通规划仍存在许多问题，大多数路段没有设置非机动车道，路权分配存在不公，而且地上地下交通接驳不便，城市道路基础设施问题没有很好的解决。深圳市政府没有根据时势的变化，对城市交通规划建设的偏颇进行纠正、也没有在制度层面和管理层面来考量电动车和摩托车的行驶权，而是直接采取“禁”和“限”这样“一刀切”的做法，这样就难免使民众产生政府“懒政”的怀疑。对于电动车，市民有广泛的需求，一味地扼杀市民的需求是不可取的，与其“封杀”不如想办法更好地把它“管理”起来。
【对策】
深圳下一步怎样走
摩托车、电动车问题是城市发展过程中不可避免的，尤其是在公共交通系统不很完善的城市中更为严重，但这些问题并不是不可解决的，一些城市和国家的经验就很值得借鉴。
电单车上牌实行备案管理。2011年4月，武汉市公布《武汉市电动自行车管理暂行办法》，广泛征求市民意见，并于同年6月对武汉市电动自行车实行登记上牌管理制度。此后，武汉市质监部门发布首批合格电动自行车目录，同时规定经销商必须公示目录，并告知市民购买的车辆可否上牌。2013年10月，武汉市又公布了《加强电动自行车管理的通告》，并更新了《电动自行车登记上牌合格目录》，通过缩减准许上白牌的车辆数量来控制电动车数量，并给予已取得黄牌的“超标车”一年的缓冲期。另外，市政府规定三环线内禁卖“超标车”，从源头上进行管理，遏制超标车的蔓延，并对违规车采取罚款、扣车等手段相结合的方式来执行。这样有范围、逐步推进的方式，使得“禁摩限电”在武汉取得了一定的成效。
完善规划让电单车有路可走。要解决“禁摩限电”难题，首先要解决道路基础设施问题，如果都没有满足行驶道路的最基本条件，那电动车就被迫走上机动车道了。在中国许多城市，如大连、厦门等其实已经做到了，将过宽的道路由2条道变成3条道，为自行车、电动车专门设一条小道，使机动车和非机动车各行其道；在日本，高速公路的左侧会划出一米线作为摩托车专门行驶，与小汽车不争路。这样既大量减少了因抢道问题而发生的交通事故，也为市民出行提供了较大便利，满足了民生需求。
建立健全相关管理体制。与深圳可堪对比的是，中国台湾地区并不“禁摩限电”，可以说是一个“摩托车王国”，但交通秩序也没有乱。这是因为有较好的管理制度：首先，对摩托车的管理规范有序，对摩托车的交通规划非常细致。摩托车的停放跟汽车一样，道路上有明显的标志，有固定的停车区域；另外，对于摩托车也有规定的行车路线，并且有法律规定骑摩托车一定要带头盔。其次，严格办理摩托车牌照。所有的摩托车和汽车一样，都需要上牌照，且规定每两年换发一次。排气量超过250CC的重型摩托车，还要比照汽车，前后都挂车牌。至于驾驶执照，年满18岁才能骑摩托车，还需要通过考试取得驾驶执照。
日本对于摩托车电动车也有严格且相对完善管理制度，如实施“自行车肇事扣汽车驾照”、电动车和摩托车均需获得驾驶证等制度。对于摩托车的管理，宜“疏”不宜“堵”，要“管理”而非“封杀”，决不能一“禁”了之。
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）
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