摘要：实行民主管理是高校科学管理、深化改革、依法治校、反腐倡廉的需要，其基本形式有教代会制度、校务公开、民主评议干部、学生参与管理等。加强高校民主管理应构建健全的监督系统，并做到统一思想、加强领导、完善制度、突破难点、不断创新。
关键词：高校民主管理；依法治校；深化高校改革
中图分类号：G647文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2011）02-0005-04
民主管理，是高校内部管理的重要组成部分，也是现代大学治理结构和制度安排不可或缺的内容。《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校……实行民主管理。”第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”上世纪三、四十年代北大校长蒋梦麟认为，大学应该是“教授治学，学生求学，职员治事，校长治校”。党委领导、校长负责、教授治学、民主管理已成为我国现代大学制度建设的核心被广泛认可。因此，全面正确地理解和执行党委领导下的校长负责制，完善教授治学体制，发挥全体教职工积极主动地参与民主决策，对促进高校决策民主化、管理科学化、建设规范化具有举足轻重的作用。
一、高校民主管理的内涵和意义
高校民主管理的内涵为：教职工以一定方式参与学校各方面的管理，为高校的改革和发展贡献自己的智慧；教职工以一定方式直接对高校工作实行群众性监督；在直接参与和监督中表达和维护自身的合法权益。这三者相辅相成：只有教职工参与高校管理，才能切实维护自身合法权益；只有切实维护合法权益，才能使教职工更深入地参与高校管理。
高校实行民主管理意义重大，具体表现为：
（一）实行民主管理是促进高校科学化管理的需要
随着教改的深入，高校领导决策的内容越来越多，决策的问题越来越新，决策的速度越来越快。面对日新月异的变化，高校领导者仅凭个人的知识和经验进行决策已经远远不能适应高校自身发展的要求，客观形势要求高校领导者必须从传统经验决策转变为现代民主科学决策。而高校教职工是学校教育事业的主体，直接从事第一线工作，因此能对学校决策提出切实可行的建设性意见。所以，学校领导对有关全局性、长远性且影响重大的决策，通过民主决策的制度和程序，认真听取广大教职工的意见，可以防止或减少失误，保证各项决策的科学性和权威性。
（二）实行民主管理是深化高校改革和发展的需要
现代化科学管理的精髓，是人的管理。我国经济体制和教育体制改革的深入推进，也促使高校的管理工作必须进一步解放思想，调整思路，以求更大的发展。高教改革深化后，每前进一步都会遇到深层次矛盾的困扰，能否有较大的突破，关键在于能否创造出良好融洽的心理氛围，高校的各项改革措施只有得到广大教职工的理解和支持，教职工的主体地位得到确认，才能取得良好的效果。
（三）实行民主管理是推进依法治理高校的需要
高校内部管理体制改革的深入，使学校教职工的劳动权利，正由过去的主要取决于国家逐渐转化为主要取决于自身所在的学校，从而使教职工与学校之间的劳动关系日益成为影响教职工切身利益的决定因素。同时，学校与学生、社会、企业，以及其他社会组织都出现了关系，只能用法制和民主的办法来治校。新的法律关系、
经济关系等。要正确处理好这些复杂的
（四）实行民主管理是加强高校党风廉政建设的需要
改革越深入，高校办学的自主权越来越大，越需要完善监督制约机制，加大监督力度。历史证明，各种监督机构的监督力度，最终取决于人民群众支持和参与的强度。高校是知识分子最集中的地方，他们鉴别是非的能力和监督意识都比较强。广大教职员工通过教代会等民主管理形式投入学校的民主监督，有利于发挥高校自身的独特优势，推动高校反腐倡廉工作的健康发展。
二、高校民主管理的基本形式
与监督系统的构建
（一）高校民主管理的基本形式
1．教职工代表大会制度。教职工代表大会是高校民主管理的基本形式，它的显著特点是：（1）教代会在组织上具有广泛的群众性和代表性，因此能充分团结、动员广大教职工为整体目标共同奋斗。（2）教代会在作用上具有深入性和持久性，与其他民主管理形式比较，具有更多的优越性。（3）教代会在工作和活动上具有严格的规范性，依照国家法律、法规来行使教职工民主管理学校的权利，所以它所通过的决策、计划、方案、办法等在全校享有较高的权威性和约束力。（4）教代会在职权上具有严肃性和权威性，它实行的是代表常任制，有完善的运行机制和制度，有校工会委员会作为其工作机构，因而教代会是教职工群众参与民主管理最有保证、最有效的形式。
2．校务公开。实行校务公开是加强民主监督，保证和维护人民群众合法权益的有效措施。校务公开可以加强在群众监督下规范办事，提高工作效率和水平，提高依法治校的自觉性，树立高校公正、高效、廉洁和服务社会的良好形象。
3．民主评议干部。这是教代会的一项重要职权，建立教职工代表民主评议干部制度，从机制上保证了学校各级领导干部置于广大教职工群众的监督之下，从而有效地保证了领导干部决策权的正当行使，最大程度地避免了决策的失误，有利于促进党内廉政建设和学校各项事业的不断发展。
4．学生参与管理。高校民主管理面对的是教师、学生这样两个不同的主体。学生在高校不仅仅是接受学校管理的对象，也是参与学校管理的主体之一。学生有义务服从学校的教育教学管理，同时又有权对学校的教育教学工作、管理工作及其改革提出建议，这也是宪法所规定的民主管理原则在高校管理中的具体体现。学生对学校工作的质量和效率等有直接深切的体会，他们对学校的意见和建议往往最为及时，因此学校建立通畅的学生意见反馈渠道，及时采纳学生的合理化建议，这也成为高校民主管理的基本形式之一。
（二）构建高校民主管理的监督系统
1．党组织——政治保障系统。发挥党员的先锋模范作用，这是加强学校民主监督的政治基础；发挥党组织政治核心作用，则可以坚持学校民主监督的政治领导；发挥党组织监督保证作用，是为了确保学校民主监督的正确方向。
2．教代会——民主监督系统。教代会开展参政议政工作，可以建立良好的行政监督机制；教代会开展建章立制工作，可以有效地履行制度监督职能；教代会开展评议审计工作，可以强化权力监督力度。
3．学术委员会——教改引航系统。高校的学术管理包括学术宏观管理、学术行政管理、学术民主管理和学术类别管理四种。学校应发挥专家、教授的特长作用，在管理中营造公平的竞争氛围；发挥专家、教授的指导作用，在管理中建立公开的工作程序；发挥专家、教授评估作用，在管理中坚持教育教学改革的正确航向。
4．制度化——法治管理系统。高校要以制度化视野更新学校教育观念，制定和完善学校的规章制度，做到依法治教；还要以制度化建设推进学校依法办学，并以质量为核心，构建和实施全面质量管理制度；更要以制度化管理加强学校民主监督，以精干高效为原则，综合考虑高校教育管理的特点，使机构设置更加科学化和高效化。
三、高校民主管理的现状与存在问题
从目前高校管理现状来看，民主管理制度还不够完善，民主政治建设的发展很不平衡。虽然大多高校都能坚持民主管理，按时召开教职工代表大会，在教代会制度、校务公开制度、民主评议校级领导班子和中层干部制度等方面作了大量的工作，取得了丰硕的成果，但也还有部分高校在民主管理方面存在一些不容忽视的问题：
（一）民主管理意识不强
一是有的高校民主管理缺乏强有力的保证，具体实施缺乏力度；二是教职工对高校民主管理缺乏应有的认识，认为教代会制度只是一种走过场的形式；三是教职工缺乏主人翁意识，参与民主管理的积极性和主动性不高。因而在某些高校，教代会地位被淡化，作用难以发挥，处于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地。
（二）民主管理流于形式
有的高校教代会制度不健全，不需要时就不开，需要就开成“举手会”，流于形式；会后无活动、无检查、无落实；尤其是涉及学校的重大决策和教职工切身利益的问题时，不提交教代会讨论，而是学校领导说了算；有的高校教代会代表结构不合理，教学一线的教师代表、普通职工代表的比例偏低，领导干部代表所占的比例偏高，致使教职工的意愿和诉求得不到真实表达，广大教职工的参与权、知情权、监督权等民主管理权利得不到充分的体现和尊重。
（三）民主管理制度不健全
一是教代会职权被“减化”，作用没全面发挥，部分高校仅仅只在校级单位召开教代会，且不按期进行换届，没有推行二级单位教代会制度。二是部分高校在校务公开方面，不能长期坚持；在履行教代会职权时避难就易，如教代会上不搞民主评议监督领导干部；对教职工关心的热点问题、难点问题和学校的重点工作不能及时进行通报。三是制度建设不完善，程序不规范。党政工联席会议制度、代表巡视制度、信访接待日制度等未建立或不完善。四是全心全意依靠教职工办学工作方针不能很好地贯彻落实，不能正确对待教职工群众的意见和建议，广大教职工的主人翁地位得不到具体体现。
由于高校民主管理制度方面存在上述难点问题，致使高校民主管理受到不同程度的制约，从而阻碍了高校民主管理创新发展的进程。
四、加强高校民主管理的对策和建议
高校要进一步加强民主管理，就要在现有基础上，认真解决民主管理中存在的突出问题，做到有的放矢，抓出成效。民主管理必须伴随着高校管理的决策、计划、组织、指挥、协调和控制的各个环节，渗透于学校的教学、科研、人事、福利和后勤等方面。有效的民主管理必须是多形式、多层次的，只有结合各校的特点和具体情况，对不同问题采取不同的方式，因势利导，才能充分发挥民主管理在依法治校中的积极作用。现对加强高校民主管理工作提出以下对策和建议：
（一）提高认识，统一思想
首先，通过各种形式的宣传教育和学习讨论，不断提高教职工的民主意识和参与民主管理的积极性、主动性。通过深入学习《教育法》、《高等教育法》、《教师法》和《工会法》等法规，使其明确参加民主管理是每个教职工的权力和应尽的职责。其次，进一步增强校领导班子的民主意识和依法治校的理念，牢固树立全心全意依靠广大教职工办好学校的思想。只有各级领导的思想认识提高了，民主意识、法制意识、全局意识增强了，高校的民主管理制度创新工作才能有序、稳步、健康地向前推进。再次，在同级党委领导下，工会组织认真履行教代会工作机构的职责，不断提高自身素质和工作水平，增强参政议政能力，较好地组织和发动广大教职工为学校事业的发展献计出力。只要上下思想统一，民主管理就可持久深入地开展。
（二）加强领导，群策群力
高校在民主管理的过程中，首先要注意对民主参与热情高、在群众中具有一定威信的教授、专家、离退休干部、民主党派人士以及骨干教职工予以引导，依靠并通过他们逐步实现广大教职工对学校的民主管理。其次要注意发挥教代会的主渠道作用，教代会代表应立足于全局，以学校的改革与发展大局为重，正确行使教代会的职权，主动为学校排忧解难，使广大教职工与领导同舟共济，使教代会在推动学校的发展和提高管理水平方面成为领导的好参谋好帮手。既让学校领导通过民主管理渠道发现存在的问题，进行最佳的内部管理；同时又将学校重大事项及时通报教职工，使之了解全局，群策群力。做到坚持党的领导、教职工积极参与、依法按章办事三者有机统一。
（三）完善制度，规范管理
制度严谨、机制完善、程序规范、强化管理，这是提高民主管理水平的客观要求，也是做好民主管理工作的基础和保证。当前，就加强教代会建设而言，一要完善教代会的基本制度，结合高校的实际情况，规定党政工组织对教代会工作各自应承担的责任，明确教代会的基本工作制度和程序等。二要完善教代会各项具体工作制度，如教代会民主评议干部规程等，对教代会各项具体工作的方法、内容、步骤进一步规范化、程序化。三要完善保证教代会质量的监督制度。如讨论审议学校的发展规划、重大改革方案、召开教代会申报审批制度和教代会评估制度等，严格规定召开教代会必须达到的条件和标准。只有切实搞好以上三个方面的制度建设并严格落实，教代会工作才会进入法制化、制度化、规范化的轨道。
（四）突破难点，抓住重点
目前高校民主管理的形式中，普及率最高、作用发挥最好、影响面最大的是教代会制度，而提高教代会质量的重点是落实教代会的各项职权，落实教代会的各项职权的最大难点是落实评议监督权。要抓住重点，突破难点，各有关方面必须共同努力，才能取得实效。例如积极倡导教代会通过重要议案实行票决制，使广大教职工“知院情、参院政、督院务”，使议事决策更加程序化，尤其是对学校重大事项、涉及教职工切身利益的改革方案和规章制度等实行无记名投票形式表决；学校聘任考核小组必须有教代会专门工作委员会的成员参加，以增强透明度和民主性；教育行政主管部门可以通过典型引路、具体指导、检查评估和奖惩等措施，促进高校教代会职权的落实；对教代会评估不合格的高校和领导，在评先评模中实行一票否决等。学校要用完善的制度规范学校民主管理，用严密的程序提高学校民主管理的质量，建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，加大源头参与的力度，旗帜鲜明地代表、维护教职工群众的合法权益；并加强提案征集和处理工作，体恤民情、汇集民智、顺应民意、解决民困，切实发挥好教代会常设主席团和各专门委员会的作用。
（五）勇于实践，不断创新
当前高教体制改革不断深入，学校劳动关系等各个方面都在发生深刻的变化，民主管理工作面临许多新情况、新问题、新矛盾，不断面临新的挑战和机遇。如果一味地因循守旧，墨守成规，将难以实现新形势下民主管理工作的新突破，失去大发展的大好机遇，因此，创新已是新形势下高校民主管理中不可或缺的一环。高校不仅要创新民主参与形式，发挥代表的经常性参政作用；还要积极推行教代会票决制，充分反映教职工的民意；特别要注重发挥教代会闭会期间代表的民主参与和民主监督的作用。根据“组织起来，切实维权”的工作方针，不断完善群众利益表达和协调机制，可以尝试建立代表恳谈会，举行听证会、代表质询会，组织代表巡视活动，开展满意度测评等，就教职工关心的热点问题与学校领导和有关职能部门进行沟通和交流等。高校的民主管理工作只有大胆实践，不断丰富现有民主管理形式的内容，完善制度；不断探索创造新的管理形式，开拓新领域，才能在改革中不断克服自身存在的问题，使改革措施具体化、合理化、科学化，使改革的精神能被教职工自觉地接受，从而深化改革、推进改革、完善改革。
（责任编辑胡传山）
Exploration on Democratic Management in Colleges and Universities
ZHOU Bin-lin
（Trade Union, Anhui Business College of Vocational Technology, Wuhu 241002, China）
Abstract: Carrying out democratic management is to meet the requirement of colleges and universities in their scientific management, reform deepening, ruling the college by law and anti-corruption activities, the basic forms of which include the system of teachers" representatives conference, college"s affairs being open to public, democratic appraisal of college leaders, students" participation in management and so on. To strengthen democratic management in colleges and universities, we need to construct sound supervision system, unify our thought, strengthen leadership, optimize system, breakthrough difficulties and keep on innovating.
Key Words: democratic management in colleges and universities; rule the college by law; deepen the reform in colleges and universities
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