〔摘要〕传统福利观念和社会政策因社会变迁而面临新的挑战。在全球化、信息化和消费主义等新社会趋势的影响下，现代社会面临许多新的不平等，形成新社会风险。因此，影响人们福利的因素已经超出了传统社会政策的五大领域。反思社会公民身份与福利国家的社会政策、扩展社会政策的研究视野并致力于解决新的社会不平等，是回应这些新挑战的基本途径。而作为后发展国家，中国应当充分借鉴西方发达国家相关经验，并在此基础上构建切合中国实际的新社会政策。
〔关键词〕新社会政策；社会变迁；新社会风险；社会公民身份；政策转型
〔中图分类号〕C9161〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）02-0092-09
〔基金项目〕教育部人文社会科学研究基地重大招标项目“建构‘社会中国’：中国社会政策模式研究”（11JJD840018） ；广东省教育厅重大攻关项目“基于社会管理创新的广东和谐社区研究”（1213007）；五邑大学校级青年项目“新社会风险下的社会政策转型：西方经验与中国实践研究”（2013SK08）
〔作者简介〕岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心暨政治与公共事务管理学院教授，博士生导师；
颜学勇，五邑大学经济管理学院讲师，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，广东广州510275。尽管学术界关于社会政策的定义并不统一，但是普遍认同的观点是社会政策的主要目的在于提高人们的福祉，是“影响公共福利的国家行为”〔1〕。不过，关于“福利”和“福祉”应该包括哪些内容，目前却没有较为明确的说明。从社会政策的研究内容来看，受《贝弗里奇报告》影响，当前人们对社会政策的理解主要集中在传统社会政策界定的五大社会问题：贫穷、疾病、肮脏、无知和失业。马歇尔（T.H. Marshall）将社会政策定义为“关于政府行动的政策，即政府通过向市民提供服务或收入，从而对他们的福利产生直接的影响。所以，社会政策的核心内容包括社会保险、公共（国家）救助、健康和福利服务以及住房政策”。〔2〕因此，社会保障政策、医疗卫生政策、住房政策、教育政策和就业政策等构成了传统社会政策的主要内容，也是当前我国学术界重点关注的范畴，相关研究也非常丰富。
然而，社会福利本身就是一个不断发展的概念。随着社会环境和价值观念的变化，社会福利的内涵和外延都随之改变。波多克（Baldock）等指出，关于全球化的冲突观点、后现代主义和后结构主义、风险社会理论、新信息技术和通讯技术、20世纪80年代以来的新社会运动以及社会排斥理论都从不同方面改变了人们对社会政策的需要和态度，而“现有社会政策已经落后于社会理论的发展”。〔3〕作为一个与现代公民生活密切相关的政策领域，社会政策研究和实践都必须作出改变以回应社会环境的变迁和相关理论的发展需要。因此，探讨社会变迁和社会政策之间的互动关系就有助于我们更好地理解和促进人们的福利。那么，社会环境的变迁对福利制度和人们的福利观念产生了什么影响？社会政策就促进社会福利和社会平等的努力会面临哪些方面的挑战？社会政策研究和实践又应当如何调整以应对这些挑战？这一系列问题都需要深入研究。
一、挑战：社会变迁及其对社会政策的影响
早在1994年，卡希尔（Cahill）就已经指出：社会的发展变化是开拓新社会政策研究的基本原因，因为我们已经生活在一个全新的世界中，传统的生活和工作模式、过去的一成不变和假设已经被打破，“我们只有保持对政府政策运作环境的敏感才可能提供好的社会政策”。〔4〕从20世纪中期开始的社会政策研究经历了50-70年代福利国家的黄金时期以后，从80年代至今一直都面临着更为复杂的环境变化。具体来看，以下几个方面的社会变迁在很大程度上影响了社会政策实践及其研究方向。
（一）全球化趋势
关于全球化的概念目前学术界并无一致的界定，而不同群体对全球化的态度也截然不同。但无论是支持还是反对全球化的群体都不否认全球化已经成为一种不可逆转的趋势，并成为影响当今福利国家和其他国家福利体系建设的最重要的因素。
全球化会对社会政策带来什么样的影响而言，学者们存在分歧。一些学者将全球化看成是对福利国家和社会政策的威胁。他们认为经济全球化削弱了国家控制经济的能力，导致其削减社会支出与社会福利，使社会政策地位下降以及福利国家衰退。迪肯（Deacon）将全球化对社会政策的影响归纳为五个方面：（1）全球化促使福利国家彼此竞争，出现减少福利承诺的“向下竞争”以防止资本投资流失；（2）国际劳工组织（ILO）、世界银行（Word Bank）、国际货币基金组织（IMF）和联合国（UN）等国际组织成为了社会政策制定的新参与者；（3）全球化使社会政策关注的议题提升到地区性（regional）或全球性这样的超国家（supranational）层面；（4）创造了一个福利供给的全球化私人市场；（5）鼓励人口全球流动，挑战了基于地域框架与前提的福利权利和福利责任。〔5〕而持另一种观点的学者则认为国家自身有能力对抗全球化带来的不利影响。里戈尔和雷夫莱德（Rieger & Leibfried）认为，西欧福利国家在经济全球化的背景下并没有出现任何剧烈的衰退，福利国家体系实现和确保经济开放的功能被低估了，而起决定性作用的是福利国家及其内部改革。〔6〕因此，他们认为全球化能否对社会政策产生影响的关键变量是社会政策的制度性特征。同样，伊特斯（Yeates）也认为，“国家采取特定的行动方案有可能更主要是受制度、文化和政治上的差异的影响，而不是受全球性、外部的力量的驱使”〔7〕。因此，他主张采用“全球治理的视角”（global governance perspective），更细致地描述全球化和社会政策之间的动态关系，认清意识形态和政治的角色、全球性和局部性之间的辩证关系以及局部政治力量持续的反弹能力。
不过，值得注意的是上述两种观点的重心是经济全球化对社会政策造成的影响。事实上，全球化首先是从经济领域的全球联系开始，随着国际交流的日益强化，逐步扩展至技术、信息、文化、政治、社会甚至意识形态等领域，它使得资金、信息、人力资源等要素的流动穿越了国家的界限，将分割的地区联结在一起形成全球性的大市场，这是一个全方位而且影响深入的过程。因此，在以下方面，学者们也形成了一定的共识。从社会观念的角度来看，一方面，意识形态的扩散，如新自由主义思想是和全球化的进程紧密结合在一起的。米什拉（Mishra）认为全球化时代的到来预示着作为福利国家建立基础的社会民主政治的衰落。〔8〕因此，市场在福利供给中的作用以及个人责任被赋以更大的比重。另一方面，全球性、区域性以及国内非政府组织的兴起并涉入社会政策领域，也在客观上改变了人们对于社会福利供给主体的认识，社会政策主体呈现多元化的趋势。从社会政策议题的角度来看，全球化为社会政策带来了一些新的议题。威尔丁（Wilding）认为这些议题有两种：第一种问题，其影响可以明显被看作是全球性的，如由于污染和废物排放造成的气候变暖问题；第二种问题是由全球化本身造成或放大了的，如全球化激励人口流动造成的社会问题。〔9〕由于这些议题已经超出了单个国家能够解决的范畴，因此往往需要国家层面的合作。其结果就是，我们必须从“外部的”和“全球的”视角来思考一直以来被视为“内部的”和“国内的”社会政策问题。正如伊特斯所说“在本质上，全球化将人们的注意力转向不同国家在社会、经济和政治（包括劳动市场和福利系统）方面是如何彼此纠缠在一起的方式上。”〔10〕
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