摘要： 由于流动摊贩的自身的特点以及经营方式的特殊性，往往成为城市管理的“痼疾”与重点管理对象，形成了流动摊贩与城市管理者不和谐的关系模式。因此，如何协调流动摊贩与城市管理者的利益与矛盾，构建流动摊贩与城市管理者和谐关系模式，成为目前城市管理亟需研究的重要课题，同时也是本文研究目的所在。
Abstract: The street vendors often become the chronic disease and management focus object in city"s management because its special characteristics and operation mode. So the relationalship of street vendors and city management is unharmonious. So how to deal with their interests and contradictions and build a harmonious relationship model becoming an important topic in city management. It"s also the objective of this paper.
关键词： 流动摊贩；城市管理者；和谐关系模式；现状；问题；构建
Key words: street vendors；city manager；harmonious relationship model；present situation；problem；construction
中图分类号：K915文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）２8-0292-02
0 引言
流动摊贩作为目前城市组织结构中的一部分，在城市的居民生活、经济发展、社会文化中发挥着不可替代的作用。由于流动摊贩的不规范、不科学、不合理的经营方式，一定程度影响城市正常的社会经济发展，成为城市管制的重要对象。从“崔英杰杀死城管案”、“城管秘笈”事件到“3.26”昆明城管暴力事件，流动摊贩与城市管理之间的矛盾一直存在并有恶化之势，两者之间的关系很不和谐。
1 相关的概念界定
1.1 流动摊贩 本文所指的流动摊贩，与城市个体工商户相对应，是指无固定经营产所、无营业执照、无注册资金，没有合法摊位，不进入规范市场经营且流动性大的小规模商品经营者。城市固定摊贩与流动商贩不属于本次研究的范畴。其特点主要有：经营规模小、交易灵活、经营条件简单、活动范围大、流动性强、经营活动的时段性、构成人员的复杂性等。
1.2 城市管理者 本次研究所指的城市管理者，是流动摊贩的管理主体，是广义上的概念，是指具有城市管理职权，依法对流动摊贩经营行为所涉及的各种领域进行规范约束的政府职能部门，包括工商、市容、环境卫生、市政、交通等多个部门，并不是狭义上的城市管理综合行政执法部门，但城市管理综合行政执法部门是对流动摊贩管理的最主要的城市管理者。
1.3 和谐关系模式 是指与目前流动摊贩与城市管理者不和谐关系模式相对应，是指两者在社会关系中所形成的凝固化的权利（权力）与义务（责任）均衡与平等、协调与融洽的社会关系范式。这种和谐关系模式的显著特点是：流动摊贩和谐生存与自我发展、城市管理者依法行政与和谐管理、两者和谐相处与和谐共存。
2 现有流动摊贩与城市管理者的关系模式
目前，流动摊贩与城市管理者的关系模式主要表现为不和谐关系模式，这种模式是由流动摊贩与城市管理者之间不同的行为方式、利益追求与价值目标共同产生的结果，是两者之间问题与矛盾在现实层面的具体反映。现有流动摊贩与城市管理者的关系模式，主要表现在以下两个方面来分析：
2.1 对流动摊贩角度而言 主要表现在：（1）以自我为中心，私利思想较重；（2）文化素质偏差、法律意识淡薄、不服从城市部门的管理；（3）食品卫生得不到保障；（4）对城市管理者有“畏惧”“厌恶”的心理；（5）流动摊贩与城市管理经常会发生摩擦与冲突，影响城市社会和谐；（6）流动摊贩对城市管理者“围堵”限制流动摊贩持反对意见，甚至公然反对。
2.2 对城市管理者而言：
2.2.1 城市管理者管理理念与管理方式不合理、不科学，缺乏规范化。
一方面，部分城市管理者在管理的过程中，会采用暴力执法的方式，对流动摊贩执法态度蛮横，管理行为粗暴。另一方面，管理部门主要以刚性的行政手段来管理流动摊贩，缺乏劝说教育等“人本主义”柔性手段。这种管理方式对于流动摊贩弱势群体而言，缺乏人文主义关怀和“顾客”服务理念，使流动摊贩对城市管理者产生“畏惧”心理。
2.2.2 城市管理者管理效率低，管理活动所产生的社会效益差。
主要表现在：城市管理者在管理过程中会与流动摊贩发生摩擦、冲突，这种摩擦冲突不仅使行政成本增加，行政效率降低，并且影响城市管理者的社会形象与认可度，产生较差的社会效益。
2.2.3 城市管理者采用“围堵”限制政策，损害了摊贩的个人利益，加剧了两者之间的矛盾。
城市管理者“围堵”限制政策，一方面，使流动摊贩的社会角色与功能遭到外界主体的质疑，使流动摊贩所处的生存环境更加恶劣，其生存权得不到社会的关怀与政府的有效救助；另一方面，遏制其摊贩的自我谋生的积极性，压制流动摊贩生存发展的创造性，使本属弱势群体的摊贩失去对生活的信心与希望。从某种程度上说，这种政策不仅没有缓解流动摊贩的生存压力，而且使其生存外界环境更加恶劣，加剧了两者之间的矛盾。
3 流动摊贩与城市管理者存在问题的本质分析
3.1 从权利角度：政府公权力与民众生存权之间的矛盾 即流动摊贩的生存权与城市管理者管理权之间的矛盾，这种矛盾主要表现在：流动摊贩，以流动摆摊作为谋生手段，辛苦经营，以此维持生存；城市管理者，履行职责，行使公权力，限制流动摊贩的经营活动。其矛盾本质是民众个人权利与政府公权力之间的不平衡关系，造成政府公权力对个人权利的过度侵犯。在现实生活中，这种矛盾体现在流动摊贩以摆摊维持生存权、城市管理者行使职权限制摊贩，这种权利与权力之间的矛盾，导致两者都从自身利益出发，形成相互对立的关系模式。
3.2 从政府角度：政府职能定位不清 即政府在市场与社会领域的职能定位与管理限度界定的问题，换言之，就是政府在市场、社会领域中，哪些事务应由政府管理，那些事务交由社会与市场自行处理。政府职能定位问题，涉及政府与市场、政府与社会的关系。流动摊贩与城市管理者之间的矛盾，很大程度上反映了政府在市场与社会领域中职能定位与管理权限方面存在问题。
3.2.1 流动摊贩市场经营权与政府干预市场之间的矛盾 流动摊贩作为市场经济的参与者，也是市场经济的主体，其享有与其他市场主体平等的权利，自由经营、公平竞争。但是，政府部门以流动摊贩造成交通拥挤、污染环境等原因，对其进行整治，限制流动摊贩的经营活动与生存空间，侵害了流动摊贩自由经营的权利；政府管理部门对流动摊贩进行限制，在一定程度上过度干预市场经济主体的经营活动，侵害了市场经济主体自由发展的权利。要解决两者之间的矛盾，就要明确政府干预市场的限度，明确政府在市场的职能与角色。
3.2.2 社会对摊贩自我管理与政府社会管理权之间的矛盾 流动摊贩作为城市社会的重要组成部分，一方面方便了市民的社会生活，丰富了市民的物质需求，另一方面，流动摊贩的大量存在，创造了“摊贩文化”与摊贩生活，适应了城市社会文化发展需要。流动摊贩作为“社会人”，其涉及的社会事务与产生的社会效益，理应由社会机制进行调节，其属于社会自我管理的范畴。然而政府部门限制流动摊贩的经营活动，一方面，使流动摊贩的减少，限制了城市摊贩文化的发展，否定城市摊贩文化与摊贩生活的价值；另一方面，造成流动摊贩在社会中角色不清，失去了其社会存在的合法性，这对流动摊贩的存在是致命的打击。因此要构建流动摊贩与城市管理者和谐关系，要平衡好政府管理社会职能与社会自我管理的权力关系，处理好政府必要管理与社会对流动摊贩管理的关系，充分考虑流动摊贩的社会价值与社会效益。
3.3 从制度层面：政府权力扩张与权力约束之间的矛盾 随着城市社会公共事务的增加，市场经济日益复杂化，需要组建一个相应政府部门来履行职权，管理城市社会，维持城市秩序。因此，政府机关将一部分行政权力授予或委托某个政府职能部门——城市管理部门——来行使。城市管理部门在对流动摊贩管理的过程中，其管理范围扩大，权限随之扩张。然而，政府机关却没有制定完善的法法律制度，来严格界定城市管理者的职责与权限，也没有设置相应的监督与约束机关，对城市管理机部门权力进行有效的监控与制约。政府机关在授权的过程，缺乏必要制度约束与机构监督，造成“制度缺失”与“监督真空”，导致城市管理部门职责模糊，权力扩张，在实际的管理活动中，缺乏对其管理行为有效的规范与约束，出现城管“无事不管”与“管理不善”等现象。
4 构建流动摊贩与城市管理者和谐关系模式的路径分析
流动摊贩与城市管理和谐关系模式的构建，是一项复杂艰巨的工程，需要来自立法机关、政府机关、流动摊贩等多方面主体之间利益协调与相互博弈，需要各方共同努力创造积极的条件与环境来推动。其和谐关系构建的过程就是不同利益主体协调与博弈的过程，也是我国法制化、民主化不断深入的过程。
4.1 从国家的立法机关的角度
4.1.1 制定专门的法律法规 要实现流动摊贩与城市管理之和谐关系模式，需要国家立法机关制定相关的法律法规，需要完善有关流动摊贩的制度体系，实现对流动摊贩管理的法制化与规范化，杜绝政府部门乱用公权、越权执法等违法行为，从法律制度层面规范管理、依法行政。从实际而言，我国立法机关并没有制定一部有关流动摊贩管理的完善的、系统的法律法规，对流动摊贩的管理大多是借鉴、参照或采用其他相关的法律条文，如《城市道路管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》。尽管各个地方政府部门都根据本地的实际情况，出台了一系列有关流动摊贩的规章条例，如《某市城市市容管理条例》、《某市城市规划条例》，但在实际的执行中缺乏系统性、标准性与统一性。因此，国家立法机关应该制定出管理流动摊贩的“总法”，制定出统一的原则、方法、标准等。通过完善的“总法”体系为各个地方政府部门制定地方性法规提供法律依据与标准，才能真正实现对流动摊贩管理“有法可依”。
4.1.2 明确流动摊贩的合法化 流动摊贩与城市管理之和谐关系模式，其中一个重要的途径就是承认流动摊贩合法化，承认其存在的合法性，这关乎流动摊贩合法的市场准入与市场经济主体地位。流动摊贩合法化，意味着其具有合法的市场准入资格、市场主体地位，享有平等的市场竞争与经营权，这对于流动摊贩的生存、发展具有举足轻重的作用。要实现流动摊贩合法化，需要通过法律制度来均衡与协调多方面主体的利益。
4.2 从政府行政机关的角度
4.2.1 以人为本与依法行政 各级政府管理部门在管理流动摊贩的过程中，要坚持疏导与管制结合、教育与处罚并重、行政手段与法律手段兼顾的原则，实行以人文本与依法行政相结合。具体而言，城市管理部门在管理过程中，要按照法律法规规章的规定，在法律规定的权限内，依法行使职权，依法管理流动摊贩；在没有相应成文法规定下，政府管理部门不能超越权限，滥用公权、侵害流动摊贩的权益。在对违法经营商贩进行行政处罚时，根据违法情节的严重程度，合理行使自由裁量权，坚持宽严相济、罚教结合，做出合法合理的处罚，真正做到以人为本、为民服务与依法行政。
4.2.2 制定相关的方针、政策与文件 流动摊贩与城市管理之和谐关系模式的问题，是一个错综复杂的社会问题，不可能在短时间内得到有效地解决。因此政府机关需要根据实际情况，在不同发展时期阶段，制定出相关的方针政策：一方面，明确政府机关对流动摊贩管理的基本态度、原则与政策，逐步实现管理部门管理理念的科学化、管理方式规范化、管理行为的合法化；另一方面，逐步转变流动摊贩的经营理念与方式，逐步引导摊贩向规范化、合理化的经营。在短时期内，政府制定的相关的方针、政策，可以从制度政策层面来弥补法律层面的空白，规范政府管理部门行政行为，监督流动摊贩经营方式，在一定程度上发挥着法律体系所具有的作用。
4.2.3 合理规划与科学设计 要实现流动摊贩与城市管理之和谐关系模式，首要需要解决是流动摊贩的生存、发展的空间的问题，为其提供经营场所与经营条件。（1）划分区域经营 ：即政府管理部门根据城市布局结构特点、人口、建筑物、车辆规模与密度等，综合考虑多方面的因素，为流动摊贩划分合适的专门经营区带，在指定的区域依法经营，享有与其他市场主体平等的权利；（2）发放牌照经营，即政府管理部门为城市流动摊贩发放牌照经营，实行经营行政许可证制度。（3）进入农贸经营：即政府管理部门允许流动摊贩进入农贸市场经营。
4.3 从流动摊贩角度
4.3.1 提高文化素质，转变经营理念 由于流动摊贩文化水平低、经营方式落后，往往被误认为是城市“低素质群体”，受到来自各方面的歧视。要改变这种困境，一方面，流动摊贩需要提高文化素质，了解城市文化，适应城市生活；另一方面，需要其转变经营理念，诚信经营，公平交易，以赢得市民的好评。
4.3.2 提高法律意识、遵守法律法规，依法经营 流动摊贩在城市进行经营活动中，要遵守相关的法律法规，树立“知法”“守法”的意识，依法经营，包括：经营对象、范围，符合法律规定；经营的方式手段，符合法律要求；遵守城市管理相关规章制度，维护城市稳定与秩序。
4.3.3 提高产品与服务质量，保证食品卫生安全 流动摊贩一般出售零散的日常用品，包括排挡、水果、蔬菜、小吃等，这些产品直接关于顾客的饮食安全。由于这些产品，大部分来自农村粗加工或自制食品，没有经过严格的食品检查，很难保证食品卫生安全。因此流动摊贩在经营中，要保证提供产品服务的质量，保证其食品符合卫生安全标准。流动摊贩应以“服务者“身份经营，注重服务质量，关心顾客饮食健康，树立良好的经营服务理念。
4.3.4 服从政府管理，科学、规范经营 流动摊贩要服从政府管理部门的统一管理，按照政府管理部门的规定，规范经营；在实际的经营中，要遵守城市管理的相关制度条例，文明经营；在管理部门管理过程中，主动接受管理部门的教育与指导，努力避免发生暴力冲突与抗法行为。流动摊贩应以文明的言行、规范的方式、合法的经营，生存发展于城市之中。
流动摊贩与城市管理的和谐关系模式，是对传统流动摊贩与城市管理之间矛盾思想的转变、突破与创新，是符合社会人类社会发展的一种新型的管理思想与理念。这种模式不仅有利市场经济的健康、稳定、持续的发展与服务性政府与责任性政府的构建；更重要的是，有利社会主义和谐社会的构建，有利于实现我国的长治久安。
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