摘 要 美国童工法兴起于19世纪中后期。受传统观念影响，童工法在这一时期没能得到充分发展。进步运动时期，美国各州童工法得到进一步发展，但由于联邦最高法院的阻挠，争取联邦童工法的努力没有取得成效。直到罗斯福新政时期，联邦童工法才得以确立。总体来看，社会观念和宪政体制的变革是影响美国童工法发展的主要因素。
关键词 美国 童工法 进步运动 罗斯福新政
作者简介：杨明玉，河南理工大学文法学院法学专业学生。
中图分类号：D910 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-278-03
19世纪后期，随着垄断组织的发展，企业集团和个体雇员之间的力量对比越来越悬殊，广大劳工难以使自己的基本权利得到保障。在此情况下，只有通过政府以法律手段施加干预才能平衡劳资之间的不平等关系。然而，当时流行的社会达尔文主义和契约自由观念 “反对政府为惠顾社会某一阶层或阶级的利益的‘阶级立法’”，所以，制定专门保障劳工权益的法律并不容易。相对来说，童工法遭遇的阻力更小一些，因为未成年人被认为没有缔约能力，契约自由理论对他们不产生作用。不过，这并不意味着美国童工法的发展会一帆风顺，它们也经历了很多波折。本文将论述美国童工法的发展历程，并据此透视其背后社会观念的变革。
一、美国各州童工法的发展
由于美国联邦政府规范经济活动的宪法依据很少，所以，在19世纪后期，美国劳工只能求助于州法维护自己的权益。童工法也是如此。比如，康涅狄格1842年通过的法律规定，14岁以下童工不能在纺织厂每天工作10小时以上。1887年，该州又规定，除特殊情况外，任何工贸企业不得让妇女和16岁以下童工每天工作10小时以上。另如，伊利诺伊州议会1872年通过的法律也专门规定：“14岁以下的儿童，或妇女，或任何年龄的女孩，都不能被允许进入任何矿井工作。” 1877年，该州又通过了一个专门针对童工的法律，禁止任何人雇用14岁以下儿童从事歌舞、走钢丝、体操、骑马和杂技等工作。其他一些州也相继通过了类似的法律。但是，这些法律的效果很不明显。首先，它们设定的标准太低。比如，在1898年之前，只有纽约、宾夕法尼亚、密歇根、印第安纳和伊利诺伊五个州将最低工作年龄定为14岁，其他州的法律则允许12岁乃至12岁以下的儿童工作。其次，当时的法律通常只是一般性地规定该做什么和不该做什么，并不设专门工作人员监督法律的执行。很显然，法律的效力因此会大打折扣。再者，由于各州最初的童工法都没考虑童工家庭的需要，更没有提出相应对策，这样的法律执行起来自然会遇到很大阻力。对于强制义务教育和限定工时的童工法来说，情况更严重。由于多数童工来自贫困家庭，这类童工法带来的“不是解脱和欢庆而是忧虑与怨恨”。受这些不利因素影响，当时的童工法没能真正保护童工的利益，也没有使童工数量减少。在1860-1893年间，各州童工数量不降反升。仅在1890-1900年间，美国10-15岁的童工就由600，000人增至1，750，000人。
进入20世纪之后，在进步主义思潮推动下，童工问题受到更多关注。为制定更有效的童工法，以“美国童工委员会”（The National Child Labor Committee）为代表的改革组织做了大量工作。他们一方面让立法者相信，贫困的借口被夸大了，而且童工的低工资才是导致贫困的罪魁祸首，因为家长的工资因此被拉低了；另一方面，他们又一再强调，在不恰当年龄从事不合适工作的童工很难成长为有用之才，这对美国的民主政体都是一种威胁。各种形式的宣传鼓动也越来越深入人心。1906年，约翰·斯帕戈出版《孩子们的痛苦呼叫》，这部生动描述童工悲惨生活的作品引起了很强烈的反响。同年，路易斯·韦克斯·海因开始深入各州煤矿、工厂和纺织车间，拍摄儿童工作时的场景，并于1909年出版了第一部反映童工在艰苦和危险条件下的生存状况的摄影报道，以此支援美国童工委员会。更重要的是，改革者们设法给必须靠子女工作以维持生计的困难家庭提供救济。比如，纽约市的童工委员会主张：任何儿童如因新童工法失去工作，而他此前的收入又是家庭必需的，应以奖学金的方式给该家庭提供与他此前工作收入相当的补贴。委员会的一名成员还捐出一笔钱，使该主张得以实验性地施行。芝加哥、费城、圣路易斯、匹兹堡、堪萨斯市、印第安纳波利斯、巴尔的摩、密尔沃基等地也做了类似的事情，只是手段各有不同。另外，改革者们还成功地争取到“妈妈津贴”，用于资助独立抚养孩子的低收入母亲。1911年，伊利诺伊州第一个出台了由州政府向有孩子的单身妇女提供补助的规定。1921年之前，40个州通过了相关法律。这些措施为新童工法的颁布与顺利实施创造了良好的社会环境。
进步运动时期，童工法改革的重点还是在童工工作时间和工作年龄的限制等方面，只是目标更高了，执行更严了。进步主义者主张，14岁以下儿童必须接受学校教育，16岁以下的男女童工不能上夜班，每天工作时间不得超过8小时。
1903年，伊利诺伊州第一个颁布了达到改革者所设标准的童工法。该法规定：14岁以下儿童不得在任何可能败坏他们道德和危及他们生命及身体健康的工商企业和娱乐场所工作，不得在开学期间从事任何有偿工作；14-16岁之间的未成年人在被雇佣前要提供年龄和学历证明，学历证明只能由学校负责人或经他书面授权的人审核；任何16岁以下的童工每天工作不得超过8小时，每周不得超过48小时，每天早晨7点之前和晚上7点之后不得工作。该法还特别强调，由工厂检查员负责法律的执行，任何16岁以下的儿童出现在工厂里即可视为受雇用的证据。随后，不少州也陆续采纳了上述标准。到1919年之前，有约半数的州实现了这个目标。剩下的州中约一半将童工一天的工作时间定为9小时，其他的则允许10小时或更多。
这轮改革的效果还是很明显的，童工数量在新法出台后大幅度减少。比如，伊利诺伊新童工法通过的一周内，上千名在牲畜围栏中工作的儿童就得以离开；在另一周，一位开明法官的判决使 2200名儿童离开了他们工作的矿井。在该法通过后的三年内，伊利诺伊州的童工人数下降了80%。随着大批儿童离开工作，学校中学生的人数开始大幅度增加。以芝加哥为例，当地1903和1902年的入学人数基本相等，但在伊利诺伊州新童工法通过后的第二年，即1904年，该地的入学人数就增加了两倍。在全国范围内，童工数量的减少也很明显。根据美国人口调查局的统计，1910-1920间美国10-15岁的人口增加了15.5%，但该年龄段中工作赚钱者的比例却从1910年的18.4%降至1920年的8.5%。虽然受多种因素的影响，此数据可能存在出人，但总的趋势还是能体现出来的。
另外，这轮改革在设定童工最低工资方面也有所突破。在早期争取劳工立法的斗争中，设定最低工资标准的法律遭遇的阻力最大，因为这被认为是最适合通过劳资双方订立协议的方式确定的。在争取普遍适用的最低工资法无望的情况下，有些州开始尝试在有关女工和童工的立法方面打开突破口。1912年，马萨诸塞州第一个通过了这样的最低工资法。1913年又有8个州效仿。之后此类立法活动便停滞下来，原因之一是法院1914-1917年间一直对其合宪性争论不休。尽管阻力重重，许多州还是在童工立法方面不断取得进展。在1917年针对俄勒冈州设定童工最高工作时间和最低工资标准的法律的实验案例中，联邦最高法院没能形成统一意见，俄勒冈州最高法院1914年依据“州的治安权”和“维护公共道德和公共健康”原则支持该法的判决遂成为其他州法院效仿的榜样，这为以后保障童工最低工资额的立法创造了比较好的环境。到1919年，有13个州及哥伦比亚特区规定了童工的最低工资标准。至此，政府规定童工最低工资额的权利算是在美国确立了。
二、美国联邦童工法的发展
进步运动时期，美国各州童工法虽然有所发展，但由于各州设定的标准不同，而且还有些州根本就没有就童工问题作出规定，这就导致那些制定更为严格的童工法的州的企业生产成本会相对较高，大量投资者就可能会转移到对童工保护不严格的州或者根本就没有童工法的州，使其在经济上获得不合理的竞争优势。那些因此将面临失去经济发展机会威胁的州难免也会为了尽量降低规制对企业造成的成本影响而放弃在童工保护方面的高标准。这就意味着，如果联邦政府不及时出面干预，美国的童工法不仅很难再向前发展，而且还会因各州在“囚徒困境”下进行“探底竞赛”而前功尽弃。
为促使所有州都尽快采纳新标准，改革者们在进步运动时期还积极争取制定全国性童工法。1916年，国会通过了第一个联邦童工法，即《基廷——欧文法》。（Keating-Owen Act）。该法禁止任何雇用14岁以下童工的工厂、雇用16岁以下童工的矿山、允许146岁童工晚上7点至早晨6点之间工作或允许他们白天工作8小时以上以及允许他们每周工作6天以上的工厂生产的产品在离开厂矿30天之内用于州际贸易。但该法很快就在1918年被联邦最高法院判为违宪。在判决中，联邦最高法院指出，《基廷-欧文法》要统一各州厂矿的用工年龄，但规定厂矿用工年龄属于生产领域的事务，不属于州际贸易条款授权国会管辖的范围，所以该法超出了宪法对国会的授权，因此是无效的。
《基廷-欧文法》被判违宪之后，仍坚持要限制童工的美国国会只得另辟蹊径。它很快便找到新的突破口，这就是1913年生效的美国宪法第16条修正案。该修正案赋予国会不按比例也无须以人口数量为依据在各州征收所得税的权力。国会依此通过了第二个旨在限制童工的法律，即1919年的《童工税法》（Child Labor Tax Law）。根据《童工税法》，雇用16岁以下童工的矿场、雇用14岁以下童工或允许14-16岁童工每天工作8小时以上、每周工作6天以上或晚上7点之后早晨6点之前工作的工厂，除正常依法纳税外，每年还要被加征等同于其年利润10%的税款。该法在1922年也被联邦最高法院以超越国会权力为由判为违宪。在做此判决时，负责撰写法院意见的首席大法官塔夫脱显然也意识到保护青少年权益是值得提倡的事情，但保守的司法理念还是促使他坚定地废除《童工税法》。
总之，由于联邦最高法院固执地坚守二元联邦主义理论，进步运动时期制定联邦童工法的努力归于失败。为彻底避开联邦最高法院的干预，国会于1924年通过了限制童工的宪法修正案，但该修正案没能得到使其生效所需要的多数州的批准。
罗斯福新政时期，童工问题再度引起重视。根据《全国工业复兴法》制定的许多反竞争条例都有限制童工的规定。比如，《活禽条例》就禁止活禽业雇用16岁以下的童工。但在1935年的“谢克特家禽公司诉合众国案”中，该条例和《全国工业复兴法》都被判违宪， 其它类似的规定也失去了作用。1938年通过的《公平劳动标准法》又针对童工做出专门规定：禁止16-18岁的童工从事危险工作；禁止16岁以下的童工在任何情况下在制造业或采矿业工作；14-15岁童工可以从事非制造业和采矿业的工作，但工作时间受到限制，前提是不危害他们的身体健康并不妨碍他们上学。任何违反上述规定而由童工生产的产品30天内不得进入州际贸易领域。在1937年的 “全国劳动关系委员会诉琼斯-劳克林钢铁公司案”的判决中，联邦最高法院认可了《公平劳动标准法》的合宪性，其中的童工条款也得以延续。自此以后，美国才真正有了全国统一的童工法标准。而且，由于有卫生与公共服务部下属的儿童局专门负责监管执行，再加上《社会保障法》等一些列配套法规的辅助，童工法的执行更加顺利。
三、总结
纵观美国童工法的发展历史，可以发现，社会观念和宪政体制的变革在其中发挥了重要作用。起初，受社会达尔文主义和契约自由观念的潜在影响，美国童工法的发展步履维艰，而且费尽周折制定出的童工法也难以得到切实有效的贯彻执行。进步运动时期，机械的契约自由观念受到批判，再加上雇用童工的社会危害得到了更广泛的宣传和认知，童工法在一些州内得以改进并得到更有效的执行。然而，制定联邦童工法的努力在这一时期却遭遇了来自坚守二元联邦主义理论的联邦最高法院的强大阻力，没能取得进展。直到罗斯福新政时期，随着美国宪政体制的变革，最高法院才最终肯定了联邦童工法的合宪性。
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