计划纳入到城市长期发展总体规划中，避免浪费。2012年5月发生的香港援建绵阳民族中学被拆事件，就是因为大地震后急需恢复民族中学教学而重建的校舍与绵阳市城市发展规划不一致所引发。
（三）改建防灾减灾的基础设施
通常，减灾防灾管理被认为是单纯金钱的付出，而不是产生利润的投资。但是，当人们看到一些城市投巨资改造城市地下排水管网，从而不再有因暴雨而引发的街道积水交通瘫痪，就会改变看法，因为这笔巨额花费带来了实实在在的可持续经济活动的效益。亚洲开发银行的报告指出，在灾害防范方面每投入一美元，可以因灾害减少而获得7美元的经济效益。③
（四）建立城市灾害的预警系统
城市灾害预警系统的建立及其监控在灾害管控中发挥着未雨绸缪的功效。有些自然灾害，如台风、暴雨等，非人力可以改变，但我们可以通过预先转移、加固等措施来减少灾害带来的损失。为使广大公众在灾害来临前做好物质和心理准备，政府相关部门可以在台风、暴雨等气象灾害来临之前，通过报纸、电视等媒体向市民直接发布消息，通过移动电话公司发短信或网络微博及时通知广大市民，可以通知居委会和城管在每个社区及城市的大街小巷广贴气象灾害布告。
（五）组织重大灾害的预防演练
要使得自助、互助的灾难安全文化转变为市民的自觉行为，需要经历“观念宣传－预案演练－行为转化”的三个环节。在第一个环节，从市到社区，每一级机构都有责任组织开展城市安全文化宣传，基本的灾害防范与救助应做到人人皆知。在第二个环节，应当由市、区两级机构适时组织突发灾难应急演练，政府应当保证演练的经费、人员到位，使参演人员切实掌握应急救助的技能、学会自我心理调适。在第三个环节，行为转化需要政府制定相关的安全行为准则，推广正确的行为模式，实施必要的奖惩措施。
（六）构建突发灾害的应急机制
当重大灾害发生时，危机情况呈现信息不确定、险情急需控制、人员伤害需紧急救治等特点，只有政府才具有在紧急情况下实施行政应急措施的权力，也只有政府的行政强制权力才能确保灾害控制和救援行动的顺利进行。政府行使突发灾难应急管理的权力应确保行动的高效率，这就要做到应急处置机构人员的专门化、专业化。欧美国家设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理总署（隶属国土安全部）模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如，瑞士的国家紧急行动中心(NEOC)是由物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专家监控和回应突发灾害的专门技术中心，保证24小时都有各方面的专门技术专家值班，对突发灾害事件作出评估，并提出应急救援的建议和事故报告。
我国现行的公共危机管理体制是中央政府指导、地方政府负责的二元体制，地方政府首长负责协调、各职能部门分别处理各自分管领域的突发危机事件，缺乏一个权威的应急管理机构和快速反应的专业救援队伍。借鉴发达国家处置突发灾害的经验，我国一些城市近年来开始以消防队为主体，组建综合性的救援队伍，形成通用性的常备救援力量。例如湖南省于2009年建立起以消防总队为主体的综合应急救援队，其主要职能为：以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、爆炸和群众遇险事件的救援工作，便于统一管理、统一装备，提高救援效率。
（七）重视城市灾害的善后重建
大型灾难过后，往往是满目疮痍，受灾民众生活无着。此阶段政府的基本职能就是尽快恢复秩序，稳定灾民生活，筹措资金尽快规划重建。政府主要有以下工作重点：（1）灾民生活善后。政府要负责为灾民安排非正式定居点，通过政策、规划和项目来妥善处理非正式定居点的建设，尤其是为城市贫困人口提供临时住处，帮助贷款融资解决受灾户的住房问题。（2）防止次生灾害，如建筑物工程设施破坏而引起的火灾、水灾和煤气、有毒气体泄漏；细菌、放射物扩散等对生命财产造成的灾害；抢劫、暴乱等社会性灾害；以及对受灾人群进行心理安抚和咨询。（3）基础设施重建，要尽快确保交通、通信、电力、供水等生命线工程的重建。（4）组建专家组进行灾情或事故责任调查，对于责任事故灾难，有条件的应当委托第三方进行独立的调查，弄清原因，追查责任，以防类似事故再次发生。（5）逐步恢复日常经济活动，引导或资助企业恢复生产；开展招商引资，促进经济的发展。
四、城市灾害管控中基于市场机制的政策工具
经过多年的改革开放，我国已建立起了初步的社会主义市场经济，但在城市管理领域，市场化进展缓慢。我国城市的防灾减灾基本上由政府包办。因此，政府在灾害管控中引入市场机制，实质上就是政府从相应的灾害管控服务直接供给中退出，实行民营化。政府之所以同意在部分领域转向民营化，因为它能够引发私人产权、市场和竞争的力量，从而为公民提供更有效率的服务。④根据萨瓦斯的民营化理论，可以得出城市灾害管控的市场机制的几种模式。
（一）灾害保险
国家综合防灾减灾规划(2011-2015)要求：“建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险转移中的作用，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制。”城市应当推广相关的灾害保险，鉴于中国主要由政府包办公共事务的现实，改革可以先从城市最常见的火灾防范开始，设立消防保险，由保险公司分担检查火灾隐患的工作，并且让保险公司参与社区消防站的建设，这样可以让消防部门腾出精力专门从事灭火救援工作。在现阶段，还可以强制要求涉险涉爆企业投保，保险合同中包含一旦发生事故由保险公司对受害人支付保险金的条款。灾害保险的实质是风险分担机制，城市一方面因为脆弱性易遭灾害，另一方面城市居民个人难以承担受灾损失，如果多数市民增加财产和生命的保险，遇到灾害的袭击就可以多一份保障，特别是市民购买了住房保险，就能在灾后迅速获得保险资金重建住房。
（二）合同承包
政府可以通过与营利组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。例如，用于灾害演变和灾害救援的地理信息系统GIS就可以外包给专业公司，他们的专业技术人员能够以高效、快捷响应的方式为灾害应急处理和灾后重建提供支持。
私营部门能在消防中发挥作用吗？丹麦的Falck公司对此做出了肯定的回答。Falck公司是一家私营公司，根据1926年的一项法律，该公司为丹麦提供了三分之二的火灾救援服务；另三分之一则由地方当局承担。Falck公司的消防站就像现代的办公室，工作紧张而有序；地方政府的消防站则设备老旧，工作人员悠闲安逸，二者几乎无法对比。而且，Falck公司的救援人员身怀多技，更能有效地争取救援时间，除火灾救援外，他们还经营救护车服务，以及道路交通事故救援。他们的雇员比地方政府的消防员受到更好的培训，也挣得更多。与一些国家的消防队是按火灾和出警次数来获得资助不同，在丹麦，合同是按固定费用来支付，因而更具激励效率。⑤
（三）特许经营
企业的特许经营是指特许者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动。城市政府采用特许经营则是以合同约定的形式，授予某一企业一种权利（排他性的），允许企业直接向公众出售其服务或产品，该企业则为此向政府付费。例如在灾后的恢复与重建中，为避免无序竞争造成的混乱，政府可特许某些实力强、信誉好的企业在规定时期内进入现场销售生活必需品或提供其他特定服务。
特许经营还可以采取租赁的形式，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动。例如，政府开发的地下防空设施，平时可以租赁给企业开展经营活动，这样既可以减少政府用于防灾设施的维护费用，又可以获得财政收入。
合同承包和特许经营都属于政府的委托授权，是民营化最常用的方式，它们需要政府采取主动行动。由于政府是合同的委托人、特许经营的授权方，只不过是把实际生产活动委托给民营部门，因此政府对经营活动的结果承担全部责任，要求政府持续而积极的介入，以确保质量和委托目标的实现。由于合同承包和特许经营都明显地是公权力介入，有可能产生权力寻租，所以都应放在一个开放、透明、竞争的环境里进行。
（四）多元补助
委托授权也可以通过补助的方式来实现。一些城市为避免山洪爆发，需要在郊区修建水库拦蓄洪水，同时供作郊区农业用水调节，政府可以鼓励民营企业出资修建水库，由企业进行资源开发利用，政府可视情况予以资金补助，或是对企业的该项经营活动予以税收减免。灾后城市重建中，为引进外部资金投资建厂，尽快形成规模生产，以促进就业问题的解决，政府可以减免这类企业的税收。
（五）发放凭单
在突发灾害袭来时，由于道路交通受损，市民的基本生活需求往往得不到保证，这时政府可以通过向需要救助的人群发放食品券等凭单，民众凭券向商企换取相应的食品，最后由商企与政府统一结算。采取凭单的方式，可以减轻救援人手的紧张，减少食品发放的成本。
综上所述，城市灾害管控中的市场机制工具可以分为两类：一类是政府出资为市民买单所提供的服务，如合同承包和凭单制；另一类是政府授权企业经营但须市民付费的服务，如特许经营和补助。企业为潜在的风险投保则是政府强制与市场的结合。无论上述哪一种市场工具，政府要么作为行为的直接主体，要么作为企业行为的监控者，都必须发挥主导者的作用，真正履行为市民提供公共服务的公权力责任。
注释：
①Hyogo Framework for Action（2005-2015），http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa/。
②萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京・中国人民大学出版社，2002年版，第68页。
③Asia Development Bank.Asia Must Increase Investment in Urban Disaster Risk Management, 2 May 2012，http://www.adb.org/news/asia-must-increase-investment-urban-disaster-risk-management-adb-seminar。
④萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京・中国人民大学出版社，2002年版，第6页。
⑤How to run a fire service, The Economist, Nov 28th, 2002。
责任编辑：包焱
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