南京市“联办共保”农业保险法律制度完善研究

摘 要 南京市独特的联办共保农业保险法律制度存在政府、保险公司、农户三方关系未能厘清，农户参与、知情权容易受到侵害，农业保险监督管理机制尚未建立，经营行为存在不规范之处等具体问题。本文认为应从进一步厘清三方权责利益关系、最大化发挥联办优势，从承保、查勘、条款告知等方面切实保障农户参与、知情权，建立分别针对政府、保险公司、农户的监管手段来规范农业保险经营行为这三方面寻求完善南京市农业保险法律制度的对策。

关键词 农业保险 法律制度 联办共保 南京

基金项目：本文为国家级大学生创新创业训练计划项目 “农业保险法律制度实施现状与完善调查研究 ——以南京地区为例”的阶段性成果之一（项目编号：201610307077）。

作者简介：李慕黎、林丽敏、章泽群，南京农业大学人文与社会发展学院2014级法学专业本科生。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.251

南京市作为江苏省2007年首批农业保险试点城市，总结试点来的经验可以发现，除了由于《农业保险条例》（以下简称《条例》）等法律规范的不明确与不完善引起的共性问题，其独特的“联办共保”模式下也浮现出个性问题。“联办共保”所牵涉的三方主体权责利益关系是关键症结所在，由此衍生出了农户参与权与知情权易受侵害、监督管理体系尚不完善等问题。本文在分析南京市“联办共保”农业保险法律制度实施现状的基础上，结合现有国家与地方相关法律法规，剖析潜在问题与不足，以期为农业保险法律制度的发展提供可行性建议。

一、“联办共保”农业保险法律制度实施现状

“联办共保”，是指江苏省各级政府和保险公司联合开办政策性农业保险，收取的保费和保险赔付由双方按照规定的比例分享和分担。保险公司按照专业化管理运作经营农业保险业务，同时设立农业保险专用账户，接受地方财政、审计和保险监督部门的检查监督。 如果有结余，保险公司部分的结余按财政部、保监会和保险公司相关规定进行核算并提取准备金，政府部分的结余则留在地方政府建立农业风险基金。

农业保险领导机构与工作体系：依据《省政府办公厅关于做好2015年全省农业保险工作的通知》的规定，各区政府成立区农业保险工作领导小组，成员单位包括区发改局、农业局、气象局、财政局、财保公司及各镇政府等，领导小组下设办公室（以下简称农保办）。保险监督管理机构对农业保险和涉农保险业務依法实施监督管理。

笔者从人保财险公司南京分公司得到了2010-2015年南京市农业保险相关数据（如表1），从表中可以看出近年来南京市农业保险发展良好，保费收入保持在较高水平，赔付金额总体也在提高。其中投保户数与数量的呈降低趨势，这不是农业保险业务倒退，而是因为近年来为了实现规模效益，南京市土地集中经营浪潮正高，许多散户将土地流转给农业大户或家庭农场主实施规模经营，所以总体上农户数减少，导致投保户数降低。从投保率基本维持在100%的高水平就可见其中的原委。

计划，开展保险业务；利用其产品开发、精算、管理经验等方面的优势完善保险方案；定期向各级政府提供农业保险业务统计数据，协助各级政府核对财政补贴保费和赔款发放情况；组织辖区农业保险查勘定损工作、参与制定大灾理赔方案；定期向各级政府提供农业保险承保、理赔业务数据及相关材料，确保承保、理赔数据准确性。

3.构建政府职能部门与保险公司的协作关系

财政、农机、渔业、畜牧兽医、气象、保险等部门，要进一步明确各部门的职责职能，共同构建农业保险协作体系与共享机制。农业、财政、气象、卫生等部门要把农业保险纳入年度工作，遵循“防重于治”的原则，结合相关工作一并开展防灾减损，逐步形成农业技术指导、牲畜疫情防治、灾情气象预警、灾后生产恢复等一系列完整的农业生产安全保障机制。

承保中，政府职能部门要做好对承保标的的验标工作。理赔中，政府职能部门要提供专业技术保障。如气象局要给予保险公司出具气象灾害证明以鉴定种植业损失是否在保险责任范围之内。

（二）保障参保农户的参与权与知情权

1.保险条款设计要适应农民的理解水平

要运用农民所能接受平实、易懂的语言编写各险种条款的宣传材料，积极推进条款通俗化，确保农民看懂弄通，让农民知道什么损失才符合理赔条件、出险后自己能估算出可以得到的赔款。

2.創造条件，尽最大可能让参保农户直接参与承保和理赔定损活动

承保时，要让农户自动申报参保面积，在农户申报的基础上，村组与农户核对确定参保面积。小范围、少数农户出险后，现场勘验定损应确保农户在现场；遇到大灾、大面积出险，可以市、镇、村联合查勘为主，事后由参与现场查勘定损的村组人员，将定损情况向农户通报，听取其意见，并向现场查勘人员反馈，现场查勘人员应对反馈意见从整体上做出考虑。增强工作公开透明度才能预防矛盾和纠纷发生。

3.要认真履行条款告知义务，切实办理好农户签字确认手续

集体投保情况下，为减少时间、人力、财力成本，可由村、组干部组织召开集体会议，让农保员将条款中“不予理赔”、“免赔”以及“理赔计算办法”等规定与保额费率、理赔条件、理赔计算方法、条款对相关自然灾害认定标准等内容，向农户讲解清楚。农户个人投保是现在较少的情况，保险公司有能力在其投保前将条款重要内容解释清楚，供其决定是否接受这些规定、是否同意参保。

对占比较少的种养大户、农业合作社，坚持逐户签字确认的办法；对种养散户，可以试行由村民委员会或村民小组同农户签订年度农业保险委托代签办理合同，按照委托合同由村民委员会或村民小组负责人在投保清单、理赔清单上代农户签字确认；对不愿意签订年度农业保险委托代签办理合同的农户，可由其本人签字确认。

4.处理好理赔过程中矛盾纠纷的协调处理

第一，保险公司和相关部门要加强保险政策和理赔条件的宣传，增强承保理赔的透明度。第二，要加强政府对矛盾纠纷的协调处理能力，如市县政府应成立专门的农业保险纠纷协调机构，发现纠纷及时处理；镇、村做好化解工作，防止矛盾纠纷扩散；矛盾纠纷应按照“坚持原则、公正合规、耐心处置、缩小影响”的原则处理，防止简单粗暴、拖而不理等不当做法。

（三）进一步加强农业保险工作的监督管理

1. 设立具体监督管理农业保险经营机构的农业保险管理局

保监会兼管商业保险和政策性农业保险，利益冲突难以避免；而农业保险管理局具有充分的监管权力，配备大量具有丰富农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立重要制衡机制来抗衡各部委和利益集团。 农业风险管理局与保监会相比，有能力推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。

农业保险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标有助于促使农业保险持续、健康的发展手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

2.保险监管机关加强对保险公司行为的监督

加强对投保、查勘等关键环节真实性的检查，加强对农业保险违规行为的处罚力度，提高违法经营的成本。要严格规范保险机构对《条例》第10条、第15条关于投保清单、理赔清单签名要求的落实情况；对《条例》第10条、第12条关于承保公示、查勘定损公示要求的落實情况，对《条例》第104条、第15条关于农险及时、充分理赔要求的落实情况，切实保护投保农户的合法权益。

3. 加强对政府行为的监督

为保证资金投入到位，正确使用，从根源遏制财政资金被挪用，审计、财政等相关部门要加大监督力度，严控政府投于农业保险的财政资金的流向和使用情况。此外，纪委、保监局、检察院等部门可以牵头建立农业保险联合督查组，建立长效机制对农业保险工作中权力寻租等违法违纪问题不定期开展检查监督，及时打压违法违纪苗头。

注释：

祖兆林、华明、赵正来、魏文生.“联办共保”江苏样本调查.中国保险报.2013（5）.1.

姚海明.我国农业保险制度建立与完善机制研究——以苏州市为例.农业经济问题.2012（11）.49.

陈同富.推进山东省农业保险发展的对策.金融发展研究.2015（5）.49.

华明、祖兆林.江苏再降五大种植业保险费率.中国保险报.2014-06-05（001）.

丁少群、魏晓盛、马琳琳.嵌入性视角下政策性农业保险的隐忧及其可持续发展.保险研究.2012（5）.10.

王琚.农业保险法律制度研究.山西大学硕士论文.2013.6.

陈风.政策性农业保险基本法律问题研究.武汉大学博士论文.2012.11.

何文强.美国农业保险监管的法制化及其对我国的启示——以反欺诈、滥用和浪费为中心.甘肃社会科学.2008（6）.112.

张兰.农业保险更需规范经营.金融时报.2012-06-13（010）.

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