摘要: 近年来各地政府对打击无证行医工作予以了高度关注,但非法行医现象却一直难以根除。苏州针对非法行医在执法中面临的主要困难,拓宽思路,形成了一系列崭新的监管模式和管理方法。
Abstract: In recent years, local governments paid highly attention to cracking down unlicensed medical work, but illegal medical phenomenon has not been eradicated. Suzhou according to the main difficulties in cracking down unlicensed medical work, broadens the ideas and forms a series of new supervision modes and management methods.
关键词: 无证行医;监管;对策
Key words: unlicensed medical work;supervision;countermeasures
中图分类号:R-1文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)25-0254-02
0引言
无证行医主要是指无执业医师或助理职业医师资格证、无《医疗机构执业许可证》,擅自进行的非法诊疗活动。随着城市经济的快速发展,外来务工人员快速聚集。外来人员中一些不具备独立行医资格和基本条件的个人,尤其是一些无学历、无职称、无执业资质的“三无”人员,租用一些无任何医疗保障设施的场所,擅自从事诊疗活动,以非法行医手段谋取暴利,严重危害了人民群众的身体健康和生命安全。苏州针对地下黑诊所打击难度大、死灰复燃现象严重的问题,拓宽思路,形成了一系列崭新的监管模式和管理方法,有些甚至走在全国的前列。现就苏州市打击无证行医工作情况及对策论述如下:
1苏州市打击无证行医工作开展情况
自2005年全国开展打击非法行医专项行动以来,苏州总体情况良好,打击行动进展顺利。据不完全统计,2005至2009年间,苏州市共出动执法人员23157人次,取缔无证行医3985起,罚没款192.0653万元,移送公安机关非法行医案件16起,查获涉案人员14名,其中判处刑罚7名。然而,无证行医问题在苏州尤其在城乡结合部仍然存在。如何从根本上铲除“黑诊所”,保障人民群众健康权益不收侵害,成为社会关注的热点问题。
2执法中面临的主要困难
2.1 监管力量过于薄弱目前,医疗服务市场卫生监督体系还不健全,在《全国卫生监督机构工作规范(2001版)》中的10类卫生监督,对医疗保健卫生监督只有标题而无实质内容[1]。基层卫生监督机构人员偏少,执法装备差,而无证行医面广量大,因此,仅靠有限的医政管理人员来整治显然力不从心,不可能完全监管到位。在对地下黑诊所和无证游医查处过程中,由于执法力量相对薄弱,执法行为容易受到阻碍,现场不能得到有效控制。当现场被执法部门查获后,长期的地下经验让非法行医者深知卫生行政执法人员无权限制他们的人身自由,他们常常选择走为上策,这就使得法律文书无人签字,给行政执法的取证、取缔工作带来极大的难度。此外,由卫生牵头,联合公安、工商、城管等部门进行突击检查,这种模式虽然可以取得一定的效果,但由于是一过性的,即使突击声势再大,也不能从根本上解决问题。一些地下黑诊所掌握了这个特点,集中打击时闻风而逃,等过了风头又死灰复燃,变本加利。
2.2 取缔行为无法彻底从理论上讲,卫生行政部门具有一定的没收药品器械和罚款的权力,可以通过没收药品器械、罚款给非法行医者在经济上带来重创,让他们无法继续从事诊疗活动。但事实上,在与执法部门的对峙中,地下黑诊所经多次打击,积累了丰富的反执法经验。为减少损失,往往诊疗现场的药柜里摆放的都是空瓶子、空药盒,值钱的药品、器械被异地藏匿起来,有些房东甚至还配合无证行医者对药械进行转移,这就使得在集中突击打击时,根本找不到值钱的药品、器械。由于卫生行政部门权力有限,不能搜查无证行医者的住所,所以每次收缴的东西都不多,对无证行医者达不到“伤筋动骨”的程度。往往执法者前脚一走,无证行医者后脚又把药品、器械拿出来继续非法执业。
2.3 处罚程序难以执行按照行政处罚一般程序,一份案件从制作到完结需经历受理—立案—取证—终结—合议—定案—送达—结案等一系列步骤。周期性长,手续繁琐。在履行程序中,很多无证行医者在收到卫生行政部门的罚单后拒不缴纳罚款,更有甚者一走了之。依照相关规定,对受过两次以上卫生行政部门处罚的非法行医者第三次非法行医时被卫生行政部门查获便构成涉嫌非法行医罪,可以由卫生行政部门移交司法部门 。对当时人进行刑事司法移送,追究其刑事责任在某种意义上来说可以看作是当事人法律责任的追加,同时也是刑法作为其他部门法的保障法地位的具体体现[2]。但如若行政处罚罚款未缴纳就无法结案,这就给案件的行政移交带来了一定的难度。
2.4 司法移交流程不畅我国新《刑法》第336条规定了非法行医罪,可自新《刑法》实施以来,涉嫌“非法行医罪”移送司法机关处理的案例中,存在着一系列的问题,如:卫生部门移送案件时需要采集哪些证据;伤害司法鉴定等由谁出具或提供;司法机关(公安部门)何时介入等。由于公、检、法和卫生行政部门未达成共识,影响了对非法行医的打击力度。这就导致司法部门对那些未取得执业医师资格,非法行医时间长、屡教不改的非法行医者未能给予刑事处罚,多是非法行医者将人治死,造成恶劣影响时,才绳之以法,导致许多非法行医人员有机可乘,与卫生行政部门打起了“游击战”。
3相应监管对策
3.1 整合力量,壮大监管队伍在对无证行医的处理上,为从源头解决单一由卫生牵头监管力量薄弱的问题,2005年6月,由苏州市政府牵头,成立了市整规办、卫生、计生委、公安、工商、监察、食药监、科技八部门组成的《苏州市打击非法行医专项行动领导小组》,从原先的卫生领唱模式变成了多部门的大合唱。几年来,领导小组各成员单位密切配合,各司其职,通力合作。特别是公安部门,把对地下黑诊所的摸排工作提上日程。在2009年6月23日苏州市卫生局、苏州市公安局联合发文的《关于建立市打击非法行医工作联动机制的意见(试行)》中明确提到“各级暂住人员管理服务机构在日常管理中,要充分利用掌握的外来人口信息资料尤其是基层暂管组织的网络作用,及时掌握外来人口动态情况,发现非法行医(接生)等可疑情况及时反馈卫生行政部门”,“各派出所在日常治安管理中,要注意发现和收集非法行医的相关信息和证据,及时通知卫生部门查处”。公安的介入,为地下黑诊所的分布、营业时间等情况提供了第一手资料。确切的信息来源,使得非法行医监管模式从原先的撞到一家打一家,发展成出现一家打一家,成功建立了打击非法行医的长效监管机制。
3.2 政法委牵头,理顺打非监管流程针对《非法行医罪》具体应用不健全、制度不配套的问题, 2009年5月,苏州市政法委组织卫生、公安、法院、检察院各职能部门共同召开联席会议,就《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的相关规定及各职能部门衔接配合等工作中的难点问题达成共识并形成会议纪要。苏州市卫生局、公安局以此为契机建立了打击非法行医工作联动机制,并在《关于建立市打击非法行医工作联动机制的意见(试行)》中对非法行医查处过程中的信息收集报告、黑名单档案的建立、行政执法及刑事调查中的相互配合、案件的移送、申请司法鉴定的主体等方面分别作出了明确规定。这些工作机制的出台在全市范围内进一步统一了认识,强化了职能部门的工作衔接,解决了以往行政执法过程中的难题。
3.3 信息共享,建立打击非法行医黑名单制度根据《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第四项的规定,非法行医被卫生行政部门处罚两次以后,再次非法行医的,应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”,构成非法行医罪。然而在现实生活中,无证行医者往往通过跨区转移逃避法律的制裁。借鉴公安部门居民身份证查询系统,苏州市卫生监督所于2009年4月13日下发了《关于建立非法行医黑名单档案的通知》(苏苏卫监〔2009〕16号),要求苏州各市、区卫生监督机构在打非活动中认真核对非法行医者身份信息,填写《苏州市非法行医者信息采集表》,于打非后5日内上报市所,由市所专人对各地上报信息进行筛选和归纳,并将汇总信息制作成黑名单在OA系统的资料库中公示,供苏州各地卫生执法机构查阅,从而实现了非法行医的信息录入和信息查询,建立起涵盖苏州大市范围的非法行医黑名单。2010年,江苏省非法行医信息采集平台建立,这不仅仅是地域上的扩大,而且由原来的人工查询信息升级为系统智能检索,大大的增加了信息量和提高了工作效率。这些非法行医信息库的建立,解决了以往跨区域无证行医查处难的问题,也震慑了一批屡教不改的非法行医者。
3.4 快速查处,确保行政处罚执行力针对黑诊所人员流动性大,行政处罚一般程序的告知、送达和罚款缴纳在现实操作中往往执行不到位的实际问题,苏州市卫生行政部门积极探索非法行医快速一般程序查处模式——即现场检查、现场合议、现场告知、现场处罚。要将原本三个月的行政处罚期限缩短在一天内完成,同时做到不违反程序、适用法律正确,关键是要理顺内部审批文书和外部执行文书的具体实施问题。苏州卫生监督部门在实际操作中,一方面通过行政领导授权,使得《案件受理记录》、《立案报告》、《案件调查终结报告》、《合议记录》、《行政处罚审批表》、《结案报告》等内部审批文书由执法人员在现场得以完成。另一方面,高度重视外部执行文书特别是申述申辩书的处理,以避免程序不合法。在实际操作中我们发现,公安部门的适当介入能对快速一般程序处罚流程起到很好的促进作用。从已有案例看,将当事人由公安部门带至派出所调查案情,当事人基于公安部门的震慑力,对于违法事实清楚的非法行医案件,往往愿意放弃陈述申辩。卫生行政部门可以要求当事人亲笔书写自愿放弃陈述申辩和听政权利承诺书,并按手印确认。当事人提出放弃陈述申辩权时,其延伸权利即陈述申辩的期限也同时放弃,确保了程序的合法性。
3.5 加强各区域执法人员的交流,定期开医政研讨会为更好的交流各地打击非法行医工作经验,切实解决打非过程中遇到的难题,苏州市每年定期召集各县区打非一线执法人员召开医政研讨会,将各县区在上一年度的打击非法行医突出案例制作成册,在会议上进行交流学习。同时,收集各县区一年来在打击非法行医中遇到的难题,共同研讨,形成统一解决问题的意见。医政研讨会的召开,为苏州的打击非法行医工作积累了丰富的工作经验。
参考文献:
[1]黄世金.我国医疗机构监督管理的现状与面临的挑战[J].中国卫生监督,2004,11(5):257-259.
[2]张丽红.论非法行医罪[J].内蒙古民族大学学报,2008,(1).
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