[摘 要]义务教育财政投入不足的状况在很多地区普遍存在。义务教育财政投入的主体是各级政府，当政府未完全履行自己的义务时，是否有相应的法律救济，相应的法律救济是否有效促进义务教育的财政投入，现从立法和司法两方面予以探讨并提出相应的对策和建议，以期对义务教育财政投入的规范化有所裨益。
[关键词]义务教育；财政投入；法律救济
[中图分类号]D922.16 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）08 — 0094 — 02
实行义务教育必须以充足、稳定的财政投入为保证。我国部分地区义务教育财政投入不足的主要原因不是纯粹的经济原因，世界上没有任何一个国家的教育经费是充足的，而是优先将有限的资源投入到哪里的问题。近年来，尽管各级政府的财政收入不断增长，中央政府也不断加大对义务教育投入。但是很多地方的义务教育投入依然无法得到有效的保障。究其原因，除了一些地区是因为财政拮据难以履行义务教育的责任外，在市场经济的利益驱动下，部分地方政府教育投入努力程度有所降低，主要表现在当义务教育的需求同其他的事业发生矛盾时，地方政府往往更愿意将有限的经费投入到能够直接促进经济增长的项目，而类似教育这样的“软公共品”没有得到足够的重视。因此，建立义务教育财政投入的法律救济制度，对于规范各级政府的决策，增加义务教育投入，促进义务教育公平，推动义务教育发展具有重要的理论意义和现实意义。
一、立法问题
（一）立法现状
2006年9月1日《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）修订实施，这对于义务教育财政投入的规范化有里程碑式的意义。为解决义务教育经费不足的问题，《义务教育法》重点修订了第六章“经费保障”部分。在此章中确定了义务教育经费纳入财政预算和保证经费增长的比例；人均公用经费基本标准；义务教育经费投入的共同负担；单列和均衡安排义务教育经费；义务教育转移支付资金；义务教育专项资金等。对经费来源、分担模式等重要问题加以规范，进一步规范义务教育财政投入行为。
除《义务教育法》外，《教师法》、《教育法》也有关于义务教育财政投入的相应规定。同时很多地方也出台相关的地方性法规，如《汕头市基础教育投入保障条例》、《黑龙江省义务教育投入条例》、《沈阳市义务教育投入规定》、《广州市教育经费投入与管理条例》等。由此可见，以法律的形式确定和规范义务教育的财政投入逐渐成为一种常态，这是我国法治化进程中重要的一步。
（二） 法律救济在立法中的体现
自古以来，中国人习惯于“恩人”政治，新中国成立以后“教育财政投入”成了一种“恩赐”。既然是恩赐，人们大多感恩戴德，不会去考虑教育投入是否充足。之后教育被赋予了“福利”的性质。接受教育既然是一项福利，就不用苛求太多，政府量力而行就好，所以不存在教育投入足不足的问题，“有多少钱办多少事”就行。然而，教育事业，不是恩赐也不仅仅是一种福利。它具有的是公共性，特别是基础教育事业。这种公共性决定了政府对教育发展的责任，需要政府将纳税人的钱以法律的手段投入到教育事业中。因此，《义务教育法》第六章就明确规定禁止侵占、挪用义务教育经费；禁止非法收费和摊派并且要求县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。同时，在第七章的“法律责任”部分也明确了未履行对义务教育经费保障职责行为的处理；县级以上地方政府违法行为的处理；政府或其教育行政部门的法律责任；侵占、挪用义务教育经费行为的法律责任等。可以说，对于义务教育财政投入而言，这样的法律规定是具有里程碑式的意义的。
（三） 立法中存在的问题
尽管在立法上对于义务教育财政投入的法律救济有了相应的规定，但是也存在一些问题。虽然我国和义务教育投入相关的法规、规章和地方性法规也不少，然而从法理的操作性来看，这些规定大多没有涉及具体的经费资助办法、内容等，因而只能算一种纯原则的意向性规定，往往在实施过程中会被架空。
以法律责任为例，我国许多教育法律条款缺乏法律后果部分。教育立法对法律责任的规定不够明确与具体，如关于政府对教育经费的投入问题，《教育法》第55条规定：“各级人民政府教育拨款的增长应当高于经常性收入的增长，使其按在校学生人数平均教育费用逐年增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。如果某级人民政府没有照此办理，对其应如何处罚并没有规定。政府的教育投入多少全凭政府的意志，法律的强制力已失效。从过去制定颁布的大量教育法律法规来看，抽象的多，宏观的多，政治宣言，政治口号居多，具体可操作的则比较少。法规中描述性的语言过多，定量化的规范偏少。突出表现在现行的教育法规中对政府行为的规范比较空泛，这给执法人员留下自行解释和处理的余地较大，导致执法的随意性。
再如我国《教师法》规定，对拖欠教师工资的，地方政府应当责令其限期改正，但《教师法》公布实行以来，有些地方政府仍在拖欠教师工资，就是限期后仍不改正者，也没有追究法律责任。由此可见，单就立法而言，义务教育财政投入的法律救济面临的重大问题是法律规定较为笼统，缺乏可操作性。
二、 司法困境
目前我国在教育方面的诉讼多为入学资格、纪律处分、学籍管理、学位授予等原因引发的受教育权纠纷案件；在财政方面一般也只是教育乱收费之类的问题。法律虽然规定了义务教育投入责任承担者为政府，但是诸如义务教育投入不足这样的政府“少作为”的行为却缺乏可诉性。缺乏可诉性的一个重要表现是对于政府教育投入不足问题，即便诉诸于法院，法院也很难受理。这主要基于以下几方面的原因：
（一）诉讼主体难确立
《中华人民共和国义务教育法》第四十二条中明确规定义务教育依法由财政负担，财政必须给予认真的贯彻执行，不能以任何理由，拒绝或自行减免自己所应承担的责任。义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照《义务教育法》规定予以保障。从该条文中可以看出义务教育的财政投入被确立为政府的法定责任，义务教育经费保障的义务属于政府的法定义务。
然而，倘若对义务教育投入不足而提起诉讼请求，被告应当确定为未完全履行其义务的政府还是相应的政府部门或是其负责人；原告又该是学校、教师、学生还是受教育者的监护人亦或是任何一个公民都可以呢？这在我国并未有明确的规定，存在模糊性。
依照国外经验，最好的途径是通过行政公益诉讼或纳税人诉讼。行政公益诉讼是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。而纳税人诉讼，是指纳税人对行政机构违法支出公款而提起的诉讼。〔1〕 这两种诉讼制度的意义不在于惩罚，在于更好的监督相关职能部分依法履行自己的义务，对于不履行义务或未完全履行义务的行为给予及时补救。由于在我国尚未建立行政公益诉讼制度，也没有纳税人诉讼制度，因此，现阶段对于义务教育投入不足的情况是很难确立诉讼主体的。
（二）法律关系的难认定
从法理上来说，作为义务主体的国家政府和作为权利主体的受教育者之间的权利义务关系按理来说是比较明晰的。但是法律关系的内容如何认定？要如何确定义务教育财政投入足与不足？又如何考量这种不足给受教育者带来了何种程度的侵害，在立法不够完善的情况下这都是难以确定的。因此也给相应法律关系的认定带来较大的困难。
（三）法律责任难追究
《义务教育法》虽然设立专章对法律责任进行规范，具体条款包括第五十一条至第六十条，共10条，约占整部法律的六分之一，但涉及经费保障的只有第五十一条。其具体规定是“国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章的规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”从条文上可以看出其规定是有一定瑕疵的。“未履行”是指没有履行，而义务教育投入不足并非未履行，而是未完全履行或履行不完全。因此相应的法律责任是难以追究的。
三、对策与建议
（一）加快义务教育财政投入立法工作进程
建立完整的法律体系，保证对义务教育的投入充足稳定的经费投入是义务教育发展的物质基础，许多国家运用法律手段将经费负担的责任、数量等固定下来，从而保障了经费投入的稳定性。在这方面， 美国、日本、韩国、台湾等国家和地区在长期的实践中， 积累了很多经验， 可以为我国义务教育投入保障研究提供经验借鉴。完善的法律法规可以使义务教育经费的征集、使用等方面都有相应的法律规范，最终促使其沿着法治道路健康、有序发展。因此要加快我国义务教育财政投入立法工作进程，以立法来促进义务教育的财政投入，使其规范化。
（二）完善已有法律法规，使其具有可操作性
政府有效承担义务教育财政投入责任的前提是，理顺政府间的财政关系，完善各级政府的财政制度。现行新《义务教育法》关于教育经费的规定，仍然过于原则，各级政府的财政责任依然过于模糊，各级政府仍有互相推脱的余地。基于此有必要完善已有的法律法规，在法律救济上使其具有可操作性，如增加义务教育财政投入定量方面的规定；第三方监督机制方面的规定等。当义务教育财政投入不足的情况出现时才有救济的可能性，从而有利于从立法上保障义务教育拥有较稳固的财政基础。
（三）建立义务教育财政投入公益诉讼
教育属于社会公共性事业，充足的教育经费不仅关系到受教育者本人的利益，也关系到国家、民族和社会的整体利益。因此，有必要引入教育公益诉讼制度。
在教育公益诉讼制度下，即使侵犯国家或社会公共利益以及受教育者的行为与自己无法律上的利害关系，也可依法提起诉讼。比如巴西1996年制定的《全国教育方针与基础法》第5条就对接受基础教育的权利的可诉性做出了规定，同时明确了“除受教育者本人以外任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体等均可作为原告提出要求实现此项权利。”〔2〕所以，要解决义务教育投入不足的法律救济问题，可以在义务教育财政投入相关法律、法规的制定过程中充分考虑教育公益诉讼制度的建构。
义务教育财政投入不足，严重制约了我国义务教育发展和政府在教育投入上的公信力。仅仅有相应的法律上的义务性规定是远远不够的，如果缺乏法律救济手段，那么法律必将成为一纸空文。我国目前对义务教育财政投入法律救济的缺失即是如此，法律所规定的义务教育财政投入的义务不能依法完全履行，其原因在于缺乏法律救济的渠道。因此有必要在对我国多元复杂的义务教育财政投入法律关系分析的基础上，参照其他国家和地区对义务教育投入救济方面的一些成功经验，从立法及司法上加以完善，逐步建立我国义务教育投入的法律救济制度，推动义务教育的健康、有序发展。
〔参 考 文 献〕
〔1〕〔2〕范履冰. 受教育权法律救济制度研究〔M〕.北京法律出版社，2008：209，216；〔责任编辑：陈玉荣〕
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