摘 要：本文在梳理改革开放以来民办高等教育政策法规历史演变的基础上，归纳了民办高等教育政策法规的主要特征及存在的问题与不足。
关键词：民办高等教育；政策；法规
中图分类号：G649.20
文献标识码：A
文章编号：(2007)05-0048-07
一、历史演变过程
从1978年党的十一届三中全会确立改革开放的方针以来，我国的民办教育政策法规大致经历了以下四个阶段。
（一）观望阶段（1978年12月十一届三中全会召开后到1982年12月第五届全国人大《中华人民共和国宪法》颁布前）
1978年改革开放后，为了适应社会经济发展对专门人才的需要和满足人民群众的接受高等教育的愿望，国家对社会力量举办高等教育完全禁止的态度有所缓和，民办教育获得了一定的发展。北京自修大学成立（1977年）［1］、湖南九疑山学院（1980年）、长沙韭菜园大学（1980年9月）、长沙东风业余大学（1980年10月）、曙东财经专科学校（1981年1月）、北京中华社会大学（1982年3月，2002年后更名为北京经贸职业学院）、中国逻辑与语言函授大学（1982年4月）、广东业余大学（1982年）等8所民办大学（含高职）成立，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。尽管如此，由于名分不定，民办教育的发展举步维艰，得不到社会认可，得不到政府支持；同时，就学校性质而言，大多是由文化补习、短期培训班（或学校）发展而来的，还谈不上真正意义上的民办高校。由于缺少支持，这一时期的民办高校出现了许多特殊现象，如“挂靠”，即指由于当时的具体情况，办学者不能以个人或个人联合的身份举办民办高校，必须寻找一个固定的单位或团体作为主办单位，把学校挂靠在这个主办单位之下，才能获得教育行政部门的认可。而大多数民办学校不仅得不到挂靠单位的援助，甚至还要向挂靠单位交费。［2］
此阶段的民办高等教育政策法规主要是1981年《高等教育自学考试制度的试行办法》的出台。这种建立在个人自学、社会助学和国家考试相结合基础上的新型教育形式，它使民办高等教育作为一种社会助学机构正式获得了国家教育行政主管部门的认可，从而获得了一定的生存与发展的空间。
（二）认可阶段（1982年12月第五届全国人大《中华人民共和国宪法》颁布后至1993年2月13日颁布《中国教育改革和发展纲要》前）
这一阶段在国家的政策和法规中举办民办教育的合法性得到了确立，也出现了一些专门论述民办教育的政策性文件，包括通知、信件、暂行规定等，但没有系统性的指导民办教育的政策出现。确认举办民办教育的合法性的政策法规有：1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》，该法第十九条明确规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1984年教育部转发了《北京市社会力量办学试行办法》，关于鼓励社会力量办学的意见中指出：“应举办各级各类职业技术及文化补习班。其课程设置、招生对象要尽可能与在职人员培训、高等教育自学考试、教师进修和社会青年职业培训相配合”；1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》，其中提出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”、“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”；同时提出要实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制。这些规定集中反映了80年代我国教育体制改革努力的方向，对地方办学、社会力量办学开始“松绑”，并给予了一定的自主权，促进了这一时期民办高等教育的快速发展；1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定:“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”；1987年7月，国务院转发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，目的是为规范民办教育。虽然其中提出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，对民办高等教育的地位进行了说明，但同时第五条规定：社会力量办学“主要开展各种类型的短期职业技术教育、岗位培训，中小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试辅导学校（班）和继续教育的进修班”。这就把民办高等教育限制在非学历教育框架内，这是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件；1992年，为了扶持民办高等教育发展，国家教委颁布了《关于社会力量举办高等教育进行国家考试试点方案》。学历文凭考试试点工作1993年从北京开始，后在北京、上海等五省（市）进行试点，至1996年共批准18个省、自治区、直辖市的近500所民办高等教育机构进行高等教育学历文凭考试试点工作。主要是对一些不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，组织开展高等教育学历文凭考试试点工作。高等教育学历文凭试点的推行为民办高等教育机构举办和实施正规的学历高等教育提供了契机。
在这一阶段，国家在宪法上给予民办高校合法地位，并通过出台上述一系列政策法规加强了对民办高等教育机构的管理；这一阶段出现的相关法律条文和一系列政策都不失为对民办教育政策的积极探索，尤其是针对民办教育某一问题的具体规定可以视为建立独立的民办教育政策体系的开始。在这一阶段，民办高等教育有了显著的发展，尤其在1984年至1986年的三年中，全国新建的民办高校多达250所，形成了我国民办高等教育的第一个发展高潮，到1991年总量达到450所。但是，这一阶段国家的民办高等教育政策法规主要是一些散落在不同政策法规中的条文，这些政策仅仅是确立了民办高等教育的合法性，至于具体怎么办学、国家如何指导办学等基本问题都没有解决；一些具体的政策性文件往往只涉及民办教育某一方面的问题，政策的适用范围很窄，权威性也不够；对民办教育合法地位的确立虽然是一大进步，但整体指导民办教育办学方向的前瞻性政策却没有；民办高等教育结构单一，至1987年，具有从事高等专科学历教育资格的高校仅有2所，绝大部分为高等教育自学考试助考机构。［3］这样的政策法规环境虽然为民办教育的发展提供了一定的生存空间，但是不利于民办教育的长远发展和规范发展。
（三）扶持为主、辅以规范阶段（1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》后到1997年7月30日国务院颁布《社会力量办学条例》出台前）
1992年初，邓小平同志的“南巡讲话”，把人们的思想从热衷于争论姓“社”姓“资”的迷雾中解放出来，致力于社会各项事业的发展；同时，随着经济的持续增长，社会对高等教育的需求更加旺盛，举国上下都开始认识到政府包揽办学的局限性，由此民办教育进入空前活跃和全面发展时期。［4］而在这一阶段后期，由于前期民办高等教育盲目扩张而引起了社会和政府的关注和担忧，从而使政府出台了一系列规范发展的政策法规，并加强了审批控制，抑制了民办高等教育机构的发展势头。
此阶段的民办高等教育政策法规主要有：
1993年2月，经国务院批准颁布了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》提出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段……高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，同时还提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。这一管理方针在很长一段时间里一直被重申和贯彻。这对我国民办高等教育的发展起到了巨大的促进作用，为1990年代我国民办高等教育的发展奠定了基调。但《纲要》对社会各界共同办学的领域限定在职业技术教育和成人教育，同时，“加强管理”在某些时候、某些地方也成为限制民办高等教育发展的依据。同年8月，原国家教委出台了《民办高等学校设置暂行规定》。其中规定：“民办高校是我国高等教育事业的组成部分。”“民办高校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。”同时对民办高等学校的设置做了较为全面而细致的规定。这对社会各界特别是企业界参与举办民办高等教育是个极大的鼓励，促进了民办高等教育的发展模式由单一的“以学养学、滚动发展”模式向多样化发展模式转变；对民办高校的办学质量也起到了一定的保障作用。
1994年，国家教育行政部门相继出台了《国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的批复》、《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》和《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》等一系列具体政策措施。这些政策措施对民办学校的教学管理、校名规范、筹集资金、印章管理、招生广告刊登等进行了规范，对规范民办高等教育秩序、保障民办高等教育健康发展起到了很大作用。
1995年《中华人民共和国教育法》第二十五条提出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”举办民办教育的合法性在教育最高法规中得到了体现。
1996年4月10日颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中提出：“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。”为民办教育的发展确立了长远规划。同年，发布专门针对民办教育的政策还有：《中华人民共和国职业教育法》、《国家教委关于加强社会力量办学管理工作的通知》和《关于社会力量办学管理经费问题的意见》。这些文件对政府的职责、民办学校的审批、民办学校的财产及财务管理、民办学校的权利和义务、民办学校的内部管理体制等作了规定。
这一阶段的前半阶段（1993—1995年），民办高等教育的发展主要体现在总体数量的增加，高等教育学历文凭考试的开始实施，具有颁发学历文凭资格学校有所增加；但在后半阶段（1996-1997年）则呈现出稳定、规范的局面，政府对民办高等非学历教育的管理出现了前松后紧的态势。同时，虽然在《教育法》和《职业教育法》中有鼓励发展民办高等教育的条款，但是这些条款基本上没有超出1982年《宪法》一般性倡导范畴，更没有对社会力量举办的民办高等教育机构的性质、地位等重要问题做出进一步规定，对民办高等教育的发展产生的影响不大。
（四）依法规范、辅以扶持阶段（1997年7月30日《社会力量办学条例》出台后至今）。这一阶段政策法规制定与实施呈现出较大的波动性。
1997年8月，国务院发布了我国第一个关于专门针对民办教育的行政法规——《社会力量办学条例》。该条例重申了发展民办教育的十六字方针，规定了发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学管理、财产与财务管理、机构的变更与解散、政府的保障与扶持、法律责任等内容。这些规范对于保证民办高等教育的健康、有序发展起到了一定的作用。但是该《条例》同时对民办高等教育的发展作了一些限制性规定：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点……国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”这些限制性规定，客观上抑制了民办高等教育的发展。同时，尽管从总体上看，该《条例》是对这一时期规范民办教育政策的汇总，并提升到国家法规的层面，有利于民办高等教育的发展；但是该《条例》“没能从民办学校与公办学校共同发展的角度进行统筹考虑，着重对投资体制进行了规范，至于具有深层次影响的民办教育地位、办学体制、学校产权、教育行政部门的管理权限与范围等问题并没有加以明确。因而，很多民办学校认为政策规范不到位，教育行政部门对民办教育的管理随意性较大，民办学校的合法权益尚不能得到有效保障，等等”。［5］
1998年出台了《中华人民共和国高等教育法》。该法中总则第四条中明确提出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革与发展。”同时该法在第七章高等教育投入和条件保障中规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”这对于《社会力量办学条例》中所规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”来说无疑是一次超越，甚至可以说是一次突破，这标志着政府对民办高等教育严格控制的禁令开始解除。此后颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年1月3日）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年6月13日）等等政策法规都大致重新确立了促进民办高等教育发展的政策。尤其值得重视的是《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的出台。该《决定》提出：“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。”这一规定打破了1999年以往民办高等学校只能举办非学历教育，不得以任何借口自行许诺颁发“学历文凭”的限制，促进了民办普通高等学历教育的发展，改善了民办高等教育的结构和生态环境，拓展了民办高等教育的发展空间。
尤其值得一提的是，2002年12月28日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。这是我国建国后第一部关于民办教育的专门法律。《民办教育促进法》共十章六十八条，对民办学校的设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等各方面作了规定。《促进法》的出台，标志着我国民办教育立法体系的初步建立，民办高等教育发展和管理更加规范。此后，2004年2月10日，教育部制定并公布《2003-2007年教育振兴行动计划》。该计划的第十项指出，要大力支持和促进民办教育持续健康协调快速发展。
在支持民办高等教育发展的同时，国家又出台了一系列法律法规，如教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年4月），国务院出台了《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》（2004年2月28日），教育部发布《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》（2004年6月），教育部等七部委联合下发《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004年9月24日），这些新政策的出台，或有违《促进法》精神，或中止部分原有对民办高等教育的扶持政策，或将民办高等教育限定在职业教育及专科层次，必然影响到目前民办高等教育的规模和可持续发展能力，引起了国内外高等教育理论界的深切关注。有学者甚至认为，民办高校“好不容易苦撑了多年，又等来了教育行政部门给民办教育雪上加霜的一天！这就是今年来连续出台的三大政策：独立学院、名校办民校和取消民办学校学历文凭考试。同时，在今年宏观调控政策的影响下，民办机构在贷款上受到严格控制。这些政策的合力，一起将民办学校逼向了困境。《民办教育促进法实施细则》一出台，中国的民办高校应当有70%左右面临破产。”［6］
2005年后，由于前一段时间的民办高等教育政策事实上严重影响了民办高等教育持续健康发展，有必要对部分政策做出调整，教育部2005年2月22日在京召开了部分民办高校负责人座谈会，并决定将新批准设置一批民办本科高校。教育部吴启迪副部长在充分肯定民办高等教育在我国高等教育大众化方面所作贡献的同时，指出，在国民教育体系中，民办的各种办学层次、类型的学校都应有一定的比例。截止2006年底，民办本科高校达到了30所，在民办高等教育发展史上，是往前迈出了一大步。
总的来看，这一阶段的民办高等教育政策法规波动性大，导致民办高校及其办学者的无所适从，民办高校倒闭现象比较严重。同时，扶持民办高等教育法规和政策难以完全落实，公民办高等教育的界限与功能定位不清楚，民办高校与公立高校之间公平竞争的制度环境还未形成，民办高等教育发展依然受到许多制约。尽管如此，随着《民办教育促进法》的出台，目前我国民办高等教育政策法规体系已经初步确立，民办高校依法办学、教育管理部门依法治教已成为一种必然的趋势。
二、特征
（一）中央政府民办高等教育政策法规的特征
1．从1982年到2005年7月，国家颁发的民办高等教育政策与法规共计94项，平均一年近4项，这说明了我国对民办高等教育发展的相对重视。同时，除1983年、1989年这两年没有一项政策法规外，其他每年都有一项或者多项，这说明随着民办高等教育的发展，颁布的政策与法规也逐年增多，尤其是1990年（5项）、1993年（7项）、1994年（6项）、1996年（8项）、2002年（6项）、2004（11项）年、2005年（7项）等年份（见下图）。
2．就民办高等教育政策法规颁发的名称上看，有以“通知”、“意见”、“批复”、“暂行规定”、“办法”、“决定”等形式对民办高等教育发展中的一些问题作出应对性措施或原则性规定；有以“纲要”、“规划”、“计划”等形式对民办高等教育发展作出预测性、远景性规定；有以“条例”、“法”等形式对民办高等教育发展作出强制性、规范性的规定。这既反映了我国民办高等教育政策法规颁发的丰富性，也反映了我国民办高等教育政策法规制定的导向性。
3．从民办高等教育政策法规颁发的部门来看，有负责民办高等教育的主管部门教育部（国家教育委员会）及其下属单位，有最高的人民权力机关全国人大和最高的行政机关国务院，也有与这些部门密切相关的部门如财政部、劳动部、宣传部、中共中央、中共中央组织部、共青团中央、国家发展与改革委员会、卫生部等等。表明民办高等教育事业的发展是事关全社会，需要主管部门和其他部门的密切配合与支持。
4．经过20多年的发展，我国中央政府对民办高等教育立法层次逐渐升高，开放领域越来越大，民办高等教育的地位越来越高。首先，国家对民办高等教育的立法层次是逐渐升高的，由零星的规章、法规到系统的政策法规；由教育行政部门立法到全国人大立法，立法规格逐渐提高、法规内容逐渐系统。其次，开放的领域是逐渐增大的：从办学类型来看，呈现了由最初只允许办高考补习班、自考助学机构及各类岗位培训、职前训练等到允许试办学历文凭教育再到办学历教育的过程；从办学层次来看，呈现了一个从允许办非学历教育到专科学历教育再到本科学历教育的过程。第三，国家赋予民办高等教育的地位是越来越高的：由不承认民办高等教育的合法地位，到1982年的新宪法以法律的形式肯定了社会力量兴办高等教育的合法地位，到1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》提出的“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，再到1993年原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，肯定民办高等教育是“我国高等教育事业的组成部分”，以后的政策法规进一步明确规定：“社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分。”
三、问题与不足
尽管民办高等教育政策法规逐渐完备化、系统化，但不可否认，目前仍然存在诸多的问题与不足，主要体现在以下几个方面：
1．政府对民办高等教育的地位和作用认识不足，对其采取“控制发展”的政策，以“引导和管理”作为“鼓励和支持”的前提，对民办高等教育控制的成分较多。具体表现为：
（1）对办学方向的监督。国家强调“社会力量举办（高等）教育机构，不得以营利为目的”，强调了民办高校的公共性和公益性。
（2）强调政府的管理职能。政府强调加强教育立法和政策引导，强调教育主管部门在统筹规划、综合协调和宏观管理方面的职能，强调教育行政主管部门要运用行政手段，加强对民办高校实际工作的管理。但具体到实际工作中，民办高校的课程设置、招生计划、收费标准都要经过教育行政主管部门的审核与批准后才能执行，在一定程度上削弱了民办高校的办学自主权。
（3）对民办高校办学层次与类型的控制。我国实行的是国家统一学历证书制度，民办高等教育的数量被严格控制。《社会力量办学条例》规定，“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”与此同时，国家运用审批权对民办高校的层次和类别加以限制，民办高校呈不规则的“金字塔”状，位于塔底的专科教育占绝对优势，塔身的本科教育很小，位于塔尖的研究生教育则基本没有。
2．政策法规滞后于实践，不能满足和适应实践发展的要求。
虽然国家和政府部门已经制定和出台了一些有关民办高等教育的政策法规，但从总体上来看，民办高等教育的发展政策仍滞后于实践，远远不能跟上实践发展的需要，具体表现在：
（1）民办教育立法滞后。“常常是立法跟着现实跑，出现什么问题就制定什么法规，使得法规在很大程度上滞后于实践”。［7］《关于不得乱刊登办学招生广告的通知》、《关于社会力量办学几个问题的通知》、《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》、《关于加强社会力量办学管理工作的通知》等法规政策的出台就是明显的体现。
（2）政策不完善，还没有建立起健全的民办高等教育发展法规体系。由于国家对民办高等教育在我国社会主义高等教育事业中的地位还缺乏足够的估价，相应的、具体的法律制度建设严重滞后，特别是还没有制定出发展民办高等教育的具体、有效的扶持措施，难以规范民办高校的办学行为。在这种情况下，国家对民办高等教育只能是“管理”，而无法发挥引导民办高校健康发展的作用。
（3）存在国家政策的“保守性”与地方政策的“开放性”，国家政策的“主导性”与地方政策的“从属性”之间的矛盾。由于国家政策的保守性，国家所制定的民办高等教育政策既落后于地方民办高教发展的现实状况，也压抑了地方民办高教发展的积极性。同时，由于国家政策的权威性，使得地方在制定本地区民办高教发展政策时不可能对中央的政策有太大的突破，受到国家政策的束缚，放不开手脚，反而阻碍了本地区民办高教的发展。
（4）政策法规可操作性不强。到目前，我国民办教育政策法规在一定意义上还是属于宣言性的，其条文多为原则性、实体性的规范，没有多少程序性的规范，缺少合法有效的权力监督和权利保障机制。在政策法规中明显存在“重管理者权力赋予，轻被管理者权利救济”的陈旧观念。
3．管理体制未理顺，统筹乏力。民办高等教育不仅涉及到教育领域的方方面面，而且还涉及到劳动人事、财政、物价等部门，工作可谓阵容庞大，头绪纷繁。但对民办高等教育管理级别较低，其归口管理放在了社会力量办学管理办公室，由此造成：
（1）各级各类管理部门之间统筹乏力、管理体制不顺、政出多门等问题，分级管理与属地化管理矛盾突出。据调查，目前仅在南京市范围内具有对社会力量办学审批权的部门就有省、市、区三级，分属五个部门，即省教育厅、省劳动厅、市教委、市劳动局，以及由市教委授权的具有审批权的区、县教委。这种多头管理的状况，从客观上造成了民办学校缺乏总体规划、分布设置不合理、重复建设以及资源的浪费。同时，由于审批与管理脱节，各个学校分别属于不同级别和不同部门管理，又造成了“批的不管、管的不批”、各自为政、各自发展的无序状态。
（2）行政审批与业务管理脱节。民办学校虽然有行政上的审批和主管部门，却没有业务上的主管部门，业务工作的管理目前只能挂靠在有关业务部门和处室。这些业务部门本身公办教育这一块的工作量就很重，因而放在民办学校业务指导和管理上的精力是少之又少，或多或少地存在着听之任之、任其发展的现象。［8］此外，从目前来看，教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面，基本上还是用计划经济年代的老办法来进行管理；在专业设置、课程及课程内容安排、教学计划甚至教学大纲等方面，几乎还是用一个统一的标准来衡量。这种管理办法使得民办高校的办学自主权受到损害，民办高校办学活力被抑制，难以形成自己的办学特色。
4．政策法规的制订存在“钟摆”现象，合理性和科学性不足。
改革开放以来，政府对民办高等教育的管理、民办教育政策法规的制定始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。［9］第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要政策法规有三个：一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他机构。”二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构。”三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼，而近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至倒闭或濒临倒闭。［10］
5、对民办高校重管理轻服务，多限制少扶持，依法管理多仍停留在字面上。教育法规政策的作用，大致有二：一是更好规范民办学校的办学行为；一是规范政府的管理行为，以保障民办学校的合法权益。民办高等教育的发展过程，同时应该是各级政府依法行政的过程，但纵观政府对民办高等教育的行政管理史，我们可以看到，在发展民办高等教育的过程中，教育行政部门更多是以“加强管理”为方针，而置“积极鼓励、大力支持、正确引导”于不顾，重管理轻服务，多限制少扶持，依法行政仍任重道远。如1997年《社会力量办学条例》规定：“任何行政部门对教育机构实施监督管理，不得收取费用。”而居然有些行政部门明文规定向民办学校收取监督管理费。如山西省人民政府于1998年5月9日发布的《社会力量办学管理细则》中明文规定：“学校教育培训机构应当向教育行政部门缴纳一定的社会力量办学发展督导费，主要用于对学校和教育培训机构的教育质量和办学水平的督导评估。”再如全国人大2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人，利害关系人享有要求听证的权利。”而2004年6月28日，教育部在没有举行听证，征询民办高校意见的情况下发布《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》，要求结束高等教育学历文凭，结束文凭考试试点工作，取消高等教育学历文凭考试。尽管赶在《行政许可法》于2004年7月1日开始施行之前，但显然是难逃没有依法行政嫌疑的。再如在《营业税条例》中明确规定，“国家承认其学员学历的学校及其他教育机构”免征营业税，按照教育部门惯例，这里的“其他教育机构”显指国家不承认学员学历的教育机构，理应解释为“国家承认其学员学历的学校及国家不承认其学员学历的其他教育机构免征营业税”，而税务部门偏偏要牵强附会将“其他教育机构”也界定为国家承认学历方属免税。如此等等，不一而足。因此，有论者认为，“教育部门打个喷嚏，民办学校就感冒；多打几个喷嚏，他们就会发烧。而这么多年来，他们几乎都处在不断感冒发烧之中”。［11］
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［责任编辑 沈 勇］
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