摘要：新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国不断探索适合我国国情的高等教育管理体制，逐渐形成了中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制。我国高等教育管理体制虽然近期内不可能有大的调整，但仍然存在着一些问题，局部的调整却势在必行。
关键词：高等教育管理体制；改革开放
中图分类号：G649.22文献标识码：A文章编号：1672-0059(2009)01-0043-06
Retrospection and Prospects for the Administration System of Higher Education
since the Beginning of Reform and Opening to the Outside World
LIU Bao-cun
(Comparative Education Research Center， Beijing Normal University， Beijing 100875， China)
Abstract：Since 1949， especially since the beginning of reform and opening to the outside world， China has been exploring different administration systems of higher education， and gradually formed an administration system characterized by Two-ladder administration by the central and provincial government， with the provincial government taking the main responsibility under the leadership of the central government. In recent years， dramatic changes cannot be expected in the administration system of higher education， although some adjustments will happen gradually.
Keywords： the administration system of higher education；the reform and opening to the outside world
高等教育管理体制是指中央和地方行政组织机构的设置、隶属关系和相互间的职权划分，以及政府主管部门和高等学校的关系。新中国成立以来特别是改革开放30年来，随着我国经济体制、政治体制和科技体制改革的不断深入，我国高等教育管理体制也进行了相应的改革，经历了曲折的发展历程。
一、改革开放以前我国高等教育管理体制的沿革
从新中国成立到改革开放，我国高等教育管理体制曾几度变更，其发展过程大致可以划分为以下几个阶段：
1、集中统一管理阶段(1950-1957年)。新中国成立后，为了有效地管理全国高等学校，1950年7月政务院发布了《关于高等学校领导关系的决定》，规定全国高等学校“以由中央人民政府教育部统一领导为原则”，中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导的责任，各大行政区人民政府或军政委员会或文教部均有根据中央统一的方针政策，领导本区高等学校的责任。[1]该文件的颁布，标志着我国开始尝试建立集中统一的高等教育管理体制。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议决定成立高等教育部。①1953年5月，政务院颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。该阶段的高等教育管理体制，基本上是仿照苏联高等教育管理体制模式建立起来的，对保证党对高等教育的统一领导，保证高等教育满足国民经济发展的需要，恢复和建立正常的教学秩序，发挥了积极的作用。但是，1956年后出现了高等学校事业体制、计划体制、财政体制过分强调统一的现象，影响和限制了各业务部门和地方管理高等教育的积极性。
2、权力下放、分级管理阶段(1958-1962年)。1958年3月，中共中央颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》。文件规定：除少数综合大学、某些专业学院仍旧由教育部或者中央有关业务部门直接领导以外，其他的高等学校都要下放给省、市、自治区领导。[2]同年8月，中共中央、国务院又颁布了《关于教育事业管理权力下放问题的决定》，调整了中央与地方的管理权限，要求“必须改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理。”[3]根据这两个文件，中央教育部和中央各业务主管部门的工作重点放在研究和贯彻执行中央的教育方针和政策、综合平衡全国的教育事业发展规划、指导教学和科研、拟定教育规章制度等方面，除少数综合大学、某些专业学院仍旧由教育部或者中央有关业务部门直接领导以外，其他的高等学校都要下放给省、市、自治区领导。这次改革将高等教育的管理权下放给地方，对于改变高等教育管理上以条条为主、集中过多的状况，发挥地方办学的主动性和积极性，使高等教育发展适应地方社会经济发展需要方面发挥了很大作用。但由于中央政府缺乏对高等教育发展的宏观控制，而地方政府对高等教育的管理又缺乏经验，在高等教育发展上出现了盲目冒进的问题。
3、统一领导、分级管理阶段(1963-1965年)。1963年5月，在总结前一阶段高等教育管理体制改革经验教训的基础上，中共中央、国务院颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，规定“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。”[4]该文件还对教育部、中央各业务部门和省、市、自治区人民政府管理高等教育的职权分工做了规定。根据该文件，教育部是在中共中央和国务院的直接领导下管理全国高等学校的行政机关，中央各业务部门协同教育部分工管理一部分高等学校。省、市、自治区政府和高教(教育)厅局在地方党委的领导下，根据中央的方针政策、计划和规章制度，进行中央授权的行政管理工作，直接管理一部分高等学校，并在工作中同时对教育部负责；省级有关业务厅局协同高教(教育)厅局分工管理与本部门业务有关的高等学校，并在工作中接受中央有关业务部门的指导。这个时期，开始形成全国高等学校在中央统一领导下，由中央部、委和省、市、自治区两级管理的体制。这对加强国家对教育工作的宏观管理和指导，同时调动各方面办学的积极性起了积极作用。
4、管理失控阶段(1966-1976年)。“文化大革命”期间，包括高等学校在内的教育事业成为斗争的焦点，高等学校的管理权限再次下放。1966年6月，中共中央转批教育部党委《关于改进1966年高等学校招生工作的请示报告》，决定将招生工作下放到大区或省、市、自治区办理。1969年10月，中央发布了《关于高等学校下放问题的通知》，规定除国务院各部委所属的在北京的少数院校外，包括北京大学、清华大学在内，都下放归省、市、自治区领导；部分高等院校撤销或合并。到1971年，在全国原有的434所高校中，保留继续办的只有328所。这个时期高等教育管理体制的最大特征是管理权限的下放，但是由于从1966年至1975年间教育部被撤销，教育事业长期没有专门主管部门，缺乏宏观的领导和管理，同时各级政府基本上处于瘫痪状态，全国高等学校的管理实际上处于一种无政府状态。
二、改革开放初期我国高等教育管理体制的调整与确立
“文化大革命”结束后，特别是党的十一届三中全会以后，改革开放成为我国的基本国策，在政治、经济、教育等领域进行全面拨乱反正，高等教育事业逐步恢复和发展。中央重新确立了对高等教育实行统一领导、分级管理的高等教育管理体制，我国高等教育管理体制逐步完善。
1、统一领导、分级管理制度的恢复。1978 年2月，国务院转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，要求“根据有利于党的领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于在教学和科学研究工作中早见成效的原则，对全国重点高等学校要实行统一领导，分级管理。”[5]这个文件标志着我国开始在全国重点学校中恢复统一领导、分级管理的管理体制。1979年9月，中共中央又批转了教育部《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》，肯定了1963年的《决定》的试行效果是好的，除个别条文由于情况发生了变化需要略加修订以外，其基本精神和各项主要规定仍是适用的。此后，我国开始在全国高等学校中恢复统一领导、分级管理的管理体制，国务院各部委和各省、市、自治区对各自所属的高等学校的领导管理关系进行了调整。经过这次管理体制调整，国务院各部委加强了对重点高等学校的领导，各部委所属的高等学校数增加了。至1981年，恢复“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的工作基本完成。1981年全国共有高等学校704所，由教育部直接领导管理的有38所，由国务院其他各部委领导管理的有226所，由省、市、自治区领导管理的有440所。统一领导、分级管理高等教育管理体制的恢复，促进了高等教育事业的发展。但是，随着经济体制改革的逐步深化，统一领导、分级管理高等教育管理体制上的弊端也日益暴露出来，主要表现在中央有关部门对一些具体事务集中过多，不利于发挥地方的积极性；对高等学校统得过死，致使学校缺乏应有的主动性和活力。
2、统一领导、分级管理制度的调整。1984年10月和1985 年3月，中共中央先后颁布了《关于经济体制改革的决定》和《关于科学技术体制改革的决定》。经济体制和科技体制的改革必然要求教育体制的改革。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》。其有关高等教育体制改革的基本精神是：(1)高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，在加强国家对教育的宏观管理的原则下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力；(2)改变高等学校全部按国家计划统一招生，毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划招生、用人单位委托招生和在国家计划外招收少数自费生三种办法；(3)为调动各级政府办学的积极性，实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制；(4)为了加强党和政府对教育工作的领导，成立国家教育委员会，负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革；(5)鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和方法，积极自愿地为发展教育贡献力量。与1979年9月重新颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》相比，该文件明确了对高等学校实行中央、省(市、自治区)和中心城市三级办学的体制，扩大了地方和高等学校的办学自主权，从而使高等学校面向社会需要的主动性和活力增强。
3、统一领导、分级管理制度的确立。1986年3月，为了贯彻落实中共中央《关于教育体制改革的决定》的精神，加强和改进对高等教育的宏观指导和管理，扩大高等学校的管理权限，国务院发布了《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教育委员会、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府对高等教育的管理职责做出了明确规定：国家教育委员会在国务院的领导下，主管全国高等教育工作；国务院有关部门在国家教育委员会的指导下，管理其直属高等学校；省、自治区、直辖市人民政府管理本地区内的高等学校。文件同时要求扩大高等学校管理权限，增强高等学校适应经济和社会发展需要的能力。[6]至此，我国高等教育的统一领导、分级管理制度基本确立。
三、90年代以来我国高等教育管理体制改革的探索与深化
1992年，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，我国原有的与计划经济体制相适应的“条块分割”的高等教育管理体制也暴露出一些弊端，以适应经济体制转型为基础的高等教育管理体制改革逐步拉开。1993年1月，国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，指出“高等教育管理体制和改革方向是，逐步实行中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制。”[7]为此，文件要求改革原有的由国家包办高等教育的单一体制和模式，探索适应社会主义市场经济体制、调动社会办学积极性、多种形式和途径发展高等教育的新路子；进一步改革原有的国家集中计划和政府直接管理的办学体制，逐步建立和完善国家统筹规划和宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制。1993年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，要求深化高等教育体制改革，“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制。”[8]1995年7月，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，肯定了前一阶段高等教育管理体制改革取得的进展，并提出：“高等教育管理体制改革的目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。”[9]这一阶段高等教育管理体制改革的主线是淡化和改革学校单一的隶属关系，加强省级人民政府的统筹，变条块分割为条块有机结合，通过“共建”、“合作”、“合并”、“协作”和“划转”等形式推进改革。据统计，到1997年末，全国已有30个省、自治区、直辖市和48个中央部委不同程度地进行了高教管理体制改革的探索，涉及400多所普通高等学校、200多所成人高等学校。[10]但是，由于部门办学体制的改革步履维艰，条块分割的体制还没有实质性的转变。
1997年9月召开的党的十五大十分重视高等教育改革，提出了“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益”改革思路，成为新一轮高等教育改革的指导思想，高等教育管理体制改革也进入全面推进的新阶段。为落实十五大精神，大力推进高等教育管理体制改革，国家教委于1998 年1 月在扬州召开了全国高教管理体制改革经验交流会，会上李岚清副总理提出高教管理体制改革要实行“共建、调整、合作、合并”的八字方针。[11]1998年3月，九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，国家教育委员会改建为教育部，其他部委作了相应的调整。1998年7月国务院颁布《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，1999年3月国务院办公厅转发教育部、国防科工委、国家计委、财政部《关于调整五个军工总公司所属学校管理体制的实施意见》，1999年12月国务院颁布《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，规定除教育部以及外交部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、海关总署、民航总局、体育总局、侨办、中科院、地震局等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院部门和单位不再直接管理学校；决定对原机械工业部等九个部门和五个军工总公司所属学校管理体制，通过共建、合并、合作、调整等方式进行调整，在对有关部门和单位所属普通高等学校管理体制调整的同时，调整学校布局结构，优化教育资源配置。
1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，以法律的形式巩固了前一阶段高等教育体制改革的成果。其中，第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”第十四条规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”第二十九条规定：“设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批。”另外，该法第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”[12]
1999年6月，中共中央、国务院发布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，要求“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后3年，继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校。”[13]
自1993年党中央、国务院做出逐步推进高等教育体制改革的正确决策，提出‘共建、调整、合作、合并’的八字方针到2002年，我国对517所高校进行了管理体制调整，实行了以地方为主、中央和地方共建的体制；对29所重点高校实行了以中央为主、中央和地方共建的体制；在317所高校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学实体；先后将637所高校合并组建70所多科性和综合性的高校。经过改革，基本扭转了长期形成的部门和地方条块分割、重复办学、教育资源浪费严重的局面，对大多数高校确立了中央和省级人民政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制，并扩大了高校的办学自主权，初步实现了教育资源的优化配置，使办学的整体质量和效益明显提高。至此，“全国高校大规模的共建、调整、合作、合并工作已基本告一段落。下一阶段，高校要按照‘巩固、深化、提高、发展’的要求，把高等教育全面改革与发展引向深入。”[14]
四、我国高等教育管理体制改革前瞻
几十年来，我国高等教育管理体制的改革主要是要解决四个问题：一是中央和地方的关系问题；二是部门办学体制的问题；三是政府和学校的关系问题；四是社会和学校的关系问题。经过改革开放30年的改革，我国基本完成了高等教育管理体制和布局结构的调整，形成了中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制；形成了以教育部办学为主，以外交部等少数部门和单位办学为补充的新格局，部门办学、“条块分割”的问题基本得到解决；从法律上扩大了高等学校的办学自主权，政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制正在形成；初步打破了政府包办学校、包办社会的格局，初步形成了企业、企业集团、科学研究单位和社会中介组织积极参与高等学校的办学和管理的新局面。
虽然从政策到实践，我国高等教育管理体制在改革开放以来取得了很大的成绩，而且高等教育管理体制的调整也基本上告一段落，但高等教育管理体制仍然存在一些问题，主要表现为：(1)虽然我国确立了统一领导、分级管理的高等教育体制，但我国只对中央和地方的管理权限做了笼统的划分，许多地方缺乏明确具体的规定，导致高等教育管理往往会出现权限范围内和权限范围外的角色偏离、主要角色与次要角色偏离等问题；(2)在2000年前后原部门所属高等学校通过共建、合并、合作、调整等方式下放到省级政府管理后没有再进行改革，许多深层次问题并没有彻底解决，而且这些学校由面向全国改为主要面向地方，也造成教育资源的不平衡和资源浪费；(3)由于长期以来行政机构是把高等学校作为自己的附庸而施加管理的，并没有注意到高等学校作为文化教育机构的特殊性，因此在管理方式上主要采用行政指令、计划等方式，计划体制和集权管理的色彩明显；(4)虽然《高等教育法》等法律法规对高等学校的办学自主权作了明确的规定，但是这些法律规定的办学自主权并没有真正落实，高等学校离作为独立法人面向社会自主办学还有很长的路要走；(5)虽然我国高等教育中介组织20世纪90年代以来有了较大的发展，在开展教育研究，接受委托开展教育评估，提供政策咨询等方面发挥了一定的作用，但是由于有影响的高等教育中介组织大都具有明显的政府背景，而没有政府背景的中介机构很难发展起来和发挥作用，严重影响了教育中介组织的权威性、公正性和社会声望，所谓的“社会力量”也就难以代表社会。
随着我国创新型国家建设和人才强国建设目标的确立，高等教育在社会经济发展中的地位和作用日益突出，同时社会对高等教育的期待和要求也就会不断提高。要促进高等教育的健康发展，提高高等教育的质量和效益，充分发挥高等教育在社会经济发展中的作用，必须解决高等教育管理体制中存在的种种问题。可以预期的是，随着人们对高等教育性质和发展规律认识的深化，为了适应政治、经济发展的需要而简单地把高等教育政治化或经济化的现象将不会重演，高等教育体制改革将与政治体制、经济体制间保持适度的张力。而且，随着我国政治体制、经济体制的日渐成熟以及高等教育管理体制逐渐成形，我国高等教育管理体制将不会再像改革开放以前那样出现巨大的反复，而是保持相对的稳定。
在现有高等教育管理体制框架下，如何解决高等学校下放到省级政府后造成教育资源不均衡和浪费问题，已经变得日益迫切。对于原来隶属各行业部门管理的一些行业特色明显的高等学校，不能因为下放给地方管理而把它们完全地方化，教育部应该加大统筹力度，使其在人才培养、科学研究甚至社会服务等方面既面向地方社会经济发展的需要，也面向全国社会经济发展的需要，真正做到“条块结合”，优化高等教育资源配置。
在高等教育管理体制整体框架已定的情况下，真正落实高等学校的办学自主权已经势在必行了。国内外的政府管理实践都表明，无所不在、无所不管、无所不包的“全能型”政府不是最好的政府。因此，我们有必要摒弃“全能主义”的政府观，重新定位教育行政机构的职能，落实并扩大高等学校的办学自主权。《高等教育法》赋予高等学校独立法人地位，赋予高等学校七项权利，下一步的改革重点就是如何落实这些自主权。
转变政府对高等学校的管理模式，实现管理手段的多样化，是我国高等教育管理体制改革的又一走向。在我国，传统的行政指令、计划等管理方式依然是有效的管理手段，但法律、拨款、评估等手段应该加强，同时强化政府的服务意识，通过协商、沟通、信息与咨询服务提高管理效益。
注释
①新中国成立后，教育部和高教部曾几分几合：1949年11月1日，教育部成立；1952年11月15日，高教部成立；1958年2月11日，高教部和教育部合并为教育部；1963年12月16日，教育部又设为高教部和教育部；1966年7月23日，又将高教部和教育部合并为教育部；1985年6月18日，撤销教育部，设立国家教育委员会；1998年3月10日，国家教育委员会更名为教育部。
参考文献
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(责任编辑：赵友良)
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