摘要：关于授益行政行为的废止，《德国行政程序法》第49条有专门规定。对于合法的授益行政行为，出于信赖保护以及法安定性的考虑，行政机关原则上不得废止，但特定情形下，也可废止，并对相对人的信赖损失予以补偿。至于废止生效的时点，一般仅限于废止行为作出之时，除非行政机关选择溯及至某一较迟的时点。德国的授益行政行为废止制度，无论是在废止的立法用语方面，还是在具体的授益行政行为废止内容方面，都对我国立法提供了有益的启示。
关键词：《德国行政程序法》；授益行政行为；信赖保护；废止；效力；补偿
中图分类号：D922.1文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2014)03〢127〢7
依德国行政法传统理论，对于作成时合法的行政行为，出于信赖保护以及法安定性的考虑，行政机关原则上不得废止。然而，作为行政作为根据的事实或法律状态事后发生变更，或者缺乏使其继续存在下去的理由时，为了公共利益的需要，行政机关有权废止[1](270㈢71)。对于负担行政行为，由于废止意味着消除相对人的不利，故不受信赖保护原则的限制，行政机关可随时废止。然而，对于授益行政行为，情形却有所不同，由于废止涉及相对人的信赖利益，因此必须严格限制。
信赖保护对授益行政行为废止的限制主要表现在废止的时间效力及信赖补偿等方面。目前，我国关于授益行政行为的废止，既缺乏完整而清晰的基础理论，也缺乏系统、完善的法律制度。鉴于国内行政法学界对授益行政行为的废止关注甚少，鲜有人论及这一事实。笔者以在授益行政行为废止制度方面比较成熟的德国为例，通过对《德国行政程序法》第49条的分析，反思德国在授益行政行为废止制度方面的立法经验，以期对我国立法有所启示。
关于授益行政行为，德国行政法一般将其定义为设定或确认相对人权利或法律上重大利益的行为。大致说来，授益行政行为具有以下重要特征[2]：首先，以权利或法律上利益为内容。就授益的内容而言，不仅仅指狭义上的公权利，所有法律上被保护的利益均包括在内。至于未被纳入法律规范保护领域内仅系纯粹事实上的利益，则被排除于授益行政行为内容之外。其次，方式上包括设定和确认两种。德国行政程序法将授益行政行为分为设定和确认两种。设定行为系形成某种授益性行政法律关系的行为；确认行为系确认某种行政法律关系是否存在以及对相对人的法律地位或某种在法律上具有重要意义的事实予以认定的行为。再次，权利或法律上利益直接由行政行为所创设。如果创设权利或法律上利益的不是行政行为，而是立法行为，那么，这种权利或法律上的利益就不能归属于授益行政行为。最后，必须是外部行政行为，能够直接产生外部法律效果。内部行政行为如职务晋升、通报表扬、给予荣誉称号等不属此类。
一、德国的授益行政行为废止制度
(一) 德国授益行政行为废止制度产生的时代背景
从“自由法治国”到“社会法治国”是德国授益行政行为废止制度产生的时代背景。德国的“法治国”理念是19世纪市民阶层反对君主专制的产物。所谓的法治国，亦即国家的一切公权力必须依法行使。德国的“法治国”理念经历了一个由“自由法治国”
收稿日期：2013ㄢ1ㄢ9；修回日期：2013ㄢ2ㄢ6
基金项目：浙江省教育厅项目(Y201431864)
作者简介：李垒(1979)，男，河南信阳人，公安海警学院法律教研室讲师，法学博士，主要研究方向：行政法总论，法治建设与中华传统文化
到“社会法治国”的演变过程。在自由法治国下，政府在政策上采行放任主义，在个人、社会及经济领域，实行以自由竞争原则为基础的调控机制[1](16)。此时国家的职能主要是保障社会秩序，维护社会治安，以尽量减少对个人自由的干涉，要求严格限制政府权力，为个人保留最大的自由空间。在行政上采行的方式仅是单一的干涉行政。这种行政通常以下命令方式干预人民权利，限制其自由或财产，或课予人民义务或负担。因此，在行为分类上经常表现为负担行政行为。
自由法治国时期的行政法理念，仅以实现公共利益为目的，行政行为必须是为了不断地创造合法的并且符合公共利益的状态而行使。行政行为若出现违法或不当，行政机关不仅有撤销的权利，而且有撤销的义务。并且，即使是无瑕疵的行政行为，当其效力的维持已经不符合公共利益时，作为实现公共利益为目标的行政机关，也可自由地予以废止。这种行政机关可以根据其职权任意撤销或废止行政行为的立场，被称为撤销或废止自由原则[3](103ㄢ6)。
自由法治国时期政府实行的放任政策，虽然促进了社会迅速发展，但也导致社会贫富不均，富者逾富，穷者逾穷，从而引发一系列社会问题，使得社会矛盾越来越突出[4](19㈢)。为缓解这一形势，客观上要求政府必须转变职能，对经济和社会实行全面干预以保障社会公平，此时行政的领域已不再局限于传统的消极行政，同时也包括政府为公民提供生存给付、社会保障、教育、医疗保险等服务的积极行政。公民越来越依赖于政府所提供的各种贫困救助、养老保险、失业补助等生存照顾。“正是在此意义上，在政府与公民关系中，相互行为方式可信赖性的作用和价值才日渐突出”[5]。此时，行政活动的重点从秩序延伸到给付，政府也相应地从秩序的维护者转变为给付的主体，公共行政已经突破与超越了传统“侵害型行政”的范围，更多地发展成一种“给付型行政”[6]。这种行政通常以给付方式为人民的生活提供保障，以实现基本的社会正义。因此，在行为分类上大多表现为授益行政行为。国家行政的任务从单纯的“干涉行政”到“给付行政”的重大转变，使得支配国家机器运转的政治理念也从自由主义法治国转向社会法治国[7]。
在社会法治国理念下，公共行政以实现社会正义为目的，它所追求的是实质而非形式的正义[4](21)。这一时期的法治国原则不仅追求形式上的依法行政，而且更注重法的安定性以及相对人信赖利益的保护[8](127)。法的安定性要求尽可能维持已有法律关系的稳定性和连续性而不得任意破坏[9]。信赖保护要求行政机关在撤销或废止行政行为时必须考虑相对人善意的信赖，尤其对于授益行政行为更应如此。否则，就会损害相对人的信赖利益。社会法治国所追求的实质正义，事实上就是要最大限度地在法秩序中实践对公民权利的保障。
由此可见，从“自由法治国”到“社会法治国”理念的转变，已彻底撼动了德国法中长期存在的撤销与废止自由立场。自由法治国时期，行政机关对于已作出的行政行为，可以公共利益为由自由撤销或废止；而在社会法治国时期，行政机关若撤销或废止行政行为(尤其是授益行政行为)，必须考虑相对人的信赖利益，不得以公共利益为借口任意行使撤销或废止权。正如学者指出：“在现代社会法治国家，公民存在和活动的范围远比以前的管制和控制社会宽泛。个人对授益行政行为存续的依赖性越来越大，信赖保护日益受到重视，在个案中可能比纠正违法行为和执行行政合法性原则的公共利益更为重要。”[8](108)
(二) 德国授益行政行为废止的规范事由
合法的授益行政行为作出并发生形式存续力后，基于相对人信赖利益的保护以及法安定性的要求，原则上不得废止。然而，若遇事后出现情事变更或重大公益等事由，也可全部或部分以对将来的效力废止。依《德国行政程序法》第49条规定，行政机关在以下情形可以废止授益行政行为。
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