[摘要]行政规划往往涉及到行政相对人的利益,因此法律应对行政规划的制定、实施进行必要的规制。我国在行政规划的过程中存在一些弊端,主要是规划制定机关未设立相关机制让公众参与到行政规划的制定过程中,行政规划成为制定机关的一家之意。法律对行政规划的规制主要体现在实体法规制与程序法规制两方面,只有实体法与程序法规制的相结合,行政规划才更具有科学性与民主性,行政相对人的合法权益才能得到保护。
[关键词]行政规划;性质;公众参与;法律规制
一、行政规划基本问题分析
1. 行政规划的概念
由于我国长期处于计划经济时代,“计划”一词不管在居民的日常生活中还是在政府的政策报告中长期处于主导地位。在2005年10月出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,延续了50多年的国民经济发展“计划”首次变成了“规划”。在2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》也曾使用了“行政规划”一词,并将其纳入行政行为的范畴,“行政规划”成为专业的法律术语。如今,在我国现行的法律文件中,更多使用“规划”而非“计划”。
在《现代汉语词典》中,“规划”是指比较全面的长远的发展计划,如制定规划、十年规划;“计划”为工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤,如科研计划、五年计划[1]。从上面的解释中我们可以发现“计划”更加具体,“规划”更加全面、长远。但具体到行政规划与行政计划两个概念的区分时,学者大多认为两者所表达的意思基本一致,即表示行政机关或其他组织为了更好地实现行政职能、达到预期的特定行政目标,在其法定职权范围内对未来一定时期内采取的步骤、手段及其程序作出的安排与设计。本文将视行政计划与行政规划表达统一意思,并统一用行政规划表述。
2.行政规划的性质
行政规划性质的确定有利于行政规划在行政法体系中的准确定位,有利于行政规划相关法律制度的建立,进而使行政规划更加科学性和民主性。与此同时,不同行政规划性质的确定也影响规划所带来的纠纷机制的选择。关于行政规划的性质主要有以下几种观点。
(1) 内部行为和抽象行为说
有学者认为,行政规划具有内部行为和抽象行为的性质。[2]这种观点在我国得到了一部分学者的支持。但事实上行政规划的内容制定可能更加针对具体的特定事项,也存在着外部法律效果。若把行政规划看做一种抽象行政行为,抽象行政行为的不可诉性则使规划所产生的争议很难通过诉讼的方式解决。
(2) 区别对待说
这种学说拒绝对行政规划的性质作一般化的规定,主张依据其具体表现形式中存在的法律关系加以确定。“计划并非国家活动的一种独立法律形式;准确地说,计划可以纳入各种传统的法律行式之中……计划的法律性质只能根据单个计划的审查”[3]。由于行政规划往往以不同的形式存在于各种层次和领域中,因此对行政规划的性质作单一的评价是很难的,对行政规划的性质应区别对待。这种观点也是目前行政法学界对于行政规划的法律性质的主流观点。
(3) 从属行为说
持此观点的学者认为行政规划并没有其自身的目的与价值,它只是具体实现某一行政行为时所预先作的安排,具有从属于某一行政行为的特点。“它是为了协助该行政行为,使它能充分发挥功能而存在的。……行政计划仅立于协助的地位,如果不实施,即使计划作得再好,也是枉然的。行政计划做成时,并非它的任务结束,而是实施的开始”[4]。行政规划作为行政行为的一个环节是有其独立价值的,因为行政规划的制定、实施过程会涉及到行政裁量是否合理,行政相对人利益是否得到保护等相关法律问题,因此仅仅因为行政规划的从属性就忽略其自身价值的观点是值得商榷的。
二、行政规划存在的必要性及负面性
1.行政规划存在的必要性
(1)行政规划促进社会资源的合理配置。市场具有其自身的缺点和不足,这需要政府的调控手段去弥补。国家通过制定一系列具有科学性和前瞻性的规划,促进社会资源合理配置,为市场的发展提供动力,也有利于平衡市场发展所带来的地区差距、行业发展差距、居民收入差距。
(2)行政规划具有社会导向的作用。行政规划内容的发布可以使行政相对人获得与自身利益相关的信息,进而根据自身的需要作出有利的选择。政府通过合理的行政规划可以对行政相对人产生利益向导作用,促进相对人的行为更加符合规划的内容,这不仅引导社会向着更加合理的方向发展,也在一定程度上降低了行政管理成本,提高了管理效率。
(3)行政规划具有综合管理的作用。行政规划常涉及到多个部门的利益,因此其往往能打破“行政割据”,通过统筹协调各部门利益,加强行政机关合作,统一各行政机关行动等等实现行政管理行为的高效性和综合性,这在一定程度上也保护了行政相对人的合法利益。
2.行政规划存在的问题
(1)缺乏公众参与机制,民主性较差
在我国,关于行政规划的法律中对规划的制定往往忽略公众参与的重要性。因此,我国大多数行政规划都是行政机关自行制定的,在这过程中公众参与较少。而行政规划往往涉及到公众利益,缺少公众的参与往往使行政规划成了制定机关的一家之意,其民主性、可行性势必遭到怀疑。
(2)行政规划变更、废止程序的缺失容易侵害行政相对人的合法权益
我国目前对于行政规划的程序规定主要集中在制定、审批环节,对于规划的变更和废止程序规定较笼统。规划的变更、废止容易使行政相对人依据该规划产生的信赖利益遭到破坏,侵犯行政相对人所应有的合法权益。
三、行政规划的法律规制
基于前文的分析可以得到,行政规划具有其存在的合理性和必要性,但由于我国关于行政规划的实体法和程序法规定的不完善。为保证规划的科学性、民主性,有必要从实体法、程序法对其进行规制。本文将在下面展开具体的规制措施。
1.实体法的规制
行政规划的实体法控制,是指对行政主体制定行政规划权力的来源和制定行政规划的裁量空间进行控制,明确行政主体制定规划的依据,避免行政主体对规划制定权的滥用[5]。行政主体制定行政规划的权力来源主要有两种方式:一种是明确授权式,即法律明确赋予了行政机关关于某一领域的性质规划制定权;一种是默认式,即宪法和法律未对行政机关的行政规划权作出明确授权,只是依据行政机关所具有的职权、所完成的行政职能推定其有行政规划的权力。行政规划的大部分权力来源于后一种形式。
授权式的优点在于行政规划的权力来源明确,权力分工明确,使行政机关制定的行政规划的实体内容与程序过程更具有可行性与合法性。默认式下对于行政机关是否有权制定行政规划的模糊态度很难在实体上和程序上对编制行政规划权力进行控制。因此,行政规划权力应更多来源于明确授权的方式,有权授予行政机关行政规划编制权的法律位阶应提高,如仅限于全国人大和全国人大常委会制定的法律有权授予行政机关编制行政规划。
2.程序法上的控制
王名扬先生曾经指出:“行政机关的权力越大,它在行使权力的时候就越应该公平……程序的规则所以重要,正是由于在实体法上不能不给予行政机关巨大权力的缘故。”[6]实体法不可能详尽规定行政机关在哪些领域应享有规划编制权,法律的空白地带势必是存在的,这就需要发挥程序法规制权力合法运行的作用。现行法律对行政规划行为的程序法控制通常仅限于批准程序,而对行政规划的形成程序、上级机关批准程序都未作规定。因此程序上的控制应包括行政规划形成阶段的程序控制、批准程序控制和实施阶段程序控制。
行政规划形成阶段的程序控制主要体现在以下几个方面:
(1)规划草案的拟定与公布
规划草案的制定过程应是一个行政机关、普通公众代表和专家共同参与的过程。制定行政规划前,行政机关应在政府正式发布文件的报纸、公告栏和网络上公布将要编制的行政规划的项目、行政规划编制的目的、法律依据和事实依据等。规划草案的拟定过程中要设立充分吸收普通民众代表和相关领域内专家参与的机制,如召开座谈会,邀请专家和普通民众代表参与。草案拟定完成后应及时公布,积极听取社会民众的意见。相关专家和普通民众代表的参与能使行政规划立于公众的监督之下,使其不易违法,另一方面公众的参与能使规划更加民主性和合理性。
(2)举行听证会
听证会的意义在于,与行政规划相关的利害关系各方能同时到场,就行政规划所涉及的问题展开质证和辩论,行政机关通过听证会吸收利害关系方的意见能使行政规划更加全面、合理。法律应当明确规定举行听证会是行政机关编制行政规划的必经程序。在公开草案提出意见的期限届满后,规划的草拟主体应将规划草案、记录在案的公众意见、相关行政部门的反馈意见,专家的论证报告以及未采纳的重要意见和理由,一并移送至听证机关,然后邀请行政规划利害关系方参加听证会。听证会应公开、公正、合理,特别是在利害关系方的选择方面应坚决杜绝舞弊行为的出现。
上级机关审批阶段的程序控制也应当包括举行专家论证会和听证会,只有这样审批机关的决定才能更加合理性和民主性。实施阶段的控制要特别注意行政规划的变更问题,规划的随意变更不但会侵害利益相关方的信赖利益,也会造成行政权力的随意扩张。因此行政规划的变更不能随意进行,也应召开听证会,积极听取利害相关方的意见。
四、结语
行政规划的法律规制应实体法规制与程序法规制相结合,不能仅仅偏重于任何一方。法律应尽可能地明确规定行政机关在哪些领域享有规划编制权,规划的制定过程中应积极纳入公众参与机制,特别是利害关系方的参与,只有这样行政规划才能更加民主性和科学性,才能更好地保护行政相对人的合法权益。
[参考文献]
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室主编.现代汉语词典(2002年增补本).商务印书馆,2002,474、596.
[2]章剑生.行政程序法比较研究.杭州大学出版社,1997,73.
[3]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论.高家伟译.法律出版社,2000,410.
[4]蔡志芳.行政法三十六讲.五南图书出版公司,1980,296.
[5](日)室井力.日本现代行政法.吴微译.中国政法大学出版社,1995,56.
[6]王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社,1987,152.
[作者简介]李刚,男,安徽巢湖人,复旦大学法学院2008级法律硕士;张庆刚,男,山东青州人,复旦大学法学院2008级法律硕士。
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