摘要 随着食品行业的日益繁荣，出现了越来越多的食品安全事件，已经成为现代法治社会绕不开的问题，给我国立法和司法实践都带来了难题。频发的食品安全事件引发了我们对对食品安全危机应急处理的关注。食品安全不仅是关系人们身心健康，也关系我国食品产业国际竞争力的重要因素。食品安全危机具有爆发性、广泛性、传导性三个特点。在实务界角度我们提出要在立法上细化食品安全危机应急处置立法、建立强有力的应急管理体制、通畅应急信息发布机制、健全对领导干部的应急问责制等。
关键词 风险 应急管理 食品安全
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-033-02
一、我国食品安全危机应对的现实紧迫性
20世纪90年代，风险社会理论创始人德国著名社会学家乌尔里希·贝克，他提出“风险社会”概念用来描述当今西方工业化社会由于科技等人为引发的风险因素。恰逢1996年英国疯牛病爆发与蔓延，给人类社会带来了前所未有的灾难，风险社会理论显得现实、必要与紧迫，风险俨然已成为全球社会的主要特征之一。当代科技的发展造成了生态破坏、转基因食品的出现，造成了突发事件的不确定性、不可预测性和迅速蔓延性。风险社会是指由于人类知识的增长和科学技术的进步引起的风险，可以说人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。这种风险就是伟大的社会学家贝克所说的“人为的风险”，即人们在享受了工业社会带来的文明的同时，要承受工业社会带来的风险，人是风险的制造者和受害者。
无疑，食品安全也是风险社会所指风险的一种。食品安全危机不单单是简单的制假售假、制造过程中的添加剂、加工或者某些成分的危害，而且还包括了监管漏洞、商家诚信丧失等。近年来，食品安全不仅关系到每一个公民的人身健康，也关系着整个食品行业的社会信任度的重建。可以说，目前食品安全危机已经成为影响我国经济安全的重大问题，三聚氰胺、瘦肉精、毒生姜、苏丹红等危及公民生命和健康的食品安全危机事件频发，主要是影响了人民对食品行业长久以来的信任，从现代法治社会的意义上而言，信任感的丧失是行业最大的悲哀。食品安全不仅关系公民身体健康和生命安全，而且关系到经济发展和社会稳定，更关系到党和政府的形象。食品安全危机的背后隐藏的，是法治危机和信仰缺失的危机。
同时，频发的食品安全危机更对我国食品立法、执法和司法都带来的挑战，特别是对我国食品安全的监管体制带来的挑战，虽然我国立法机关修订了《食品安全法》，特别强调了危机处置机制，从中央到地方都严格执行监管责任，但是由于食品行业种类繁多，现实中存在着许多监管的漏洞和盲区，例如在城市中有许多经营食品企业的个体工商户、小摊小贩，在农村有许多的手工作坊、在学校和食堂集中餐饮的地方都缺乏严格的监管机构和人员。除了食药局以外，其他食品监管机构如工商、质检、卫生等，彼此之间缺乏分工配合，以至于在执法上无法应对愈演愈烈的食品安全事件。以至于我国食品安全问题层出不穷，接二连三地发生了重大食品安全问题，不仅摧垮了国人脆弱的神经，而且带来了全社会的信任危机，尤其是凸显了我国食品安全监管机制所存在的制度缺陷，再一次拷问了中国政府的危机应对能力。
二、我国食品安全危机特征的具体表现
（一）食品安全危机事件具有爆发性
食品安全危机具有爆发性，所谓爆发性就是说在范围和人群中突发性出现，而非缓慢性地出现。但是即使是再小的爆发性的食品安全危机，在危机酝酿初期也是有征兆的。据报导，在三鹿奶粉事件爆发前，杭州市民已有因食用三鹿奶粉生病的事例，但是一些消费者“多一事不如少一事”思想，怠于维权草草了事，使得不法商家“出现问题花小代价，便可息事宁人”的思想奏效，企业、行业协会、有关部门和媒体也没有承担起社会责任，导致了影响全国的毒奶粉食品安全危机。据报道，当年震惊全国三鹿毒奶粉事件爆发前，就有消费者对此进行了投诉，但是一直没有得到妥善处理，直至引发了大规模的毒奶粉危机事件。
（二）食品安全危机事件具有广泛性
据统计，全世界每天有数以万计的人死于食源性疾病。仅以当年的三鹿毒奶粉事件为例，就造成全国30多万儿童患病。正是由于全国范围内的食品安全危机缺乏权威性的监测机构监测，所以才造成了危机影响的个广泛性。以上海福喜事件为例，福喜公司是为大陆绝大多数快餐公司鸡块的供货商，一旦发生了食品安全问题，影响面可想而知，几乎全国的麦当劳、肯德基、必胜客等快餐业都受到了影响，无论是从媒体的报道还是从网络上的批评来说，所有人都对这些快餐业口诛笔伐，据报道，上海福喜事件造成了全国快餐业业务量同比降低了40%，不仅实体店的销售受到了影响，甚至外卖销售也订单剧减。同时，在食品安全危机爆发的时候，往往也会激化社会矛盾，非常容易引发群体性事件。如2004年安徽阜阳毒奶粉事件中，把阜阳政府再次卷入舆论漩涡，激起了强烈的社会负面评价和社会恐慌。因此，从危机事件所覆盖的范围和群众来看，食品安全危机事件会对社会政治、经济发展具有破坏性的影响，更可能带来严重的法治危机。
（三）食品安全危机事件具有传导性
所谓行业的传导性是指某种事件会传染到与之相邻（上下游）行业中去。党中央国务院曾经多次强调指出我国到食品安全监管要实现“从农田到餐桌”，因为无论是生产、运输、销售，各个环节上都有可能出现食品安全危机。我国缺乏像美国和欧盟的食品安全可追溯机制，无法控制危机发生的全部过程，只有在危机末端进行损失弥补，无法追溯危机前端和过程中的风险点。如2011年8月10日《京华时报》报道：“北京一女婴被诊断为“性早熟”，曾饮圣元奶粉半个月。”接着报纸报导南京一名9个月女婴疑因喝圣元奶粉引发‘性早熟’，网络上出现“三亚女婴疑喝奶粉‘性早熟’，部分超市圣元奶粉下架。”食品安全危机从发生原因、过程和结果，由于受到舆论、媒体的介入，结果往往产生无法预测的叠加性。一般而言舆论批评矛头指向的是规模较大的大型企业、知名企业，危机事件的发展过程也从个别企业向全行业拓展，影响范围往往很快波及全国，有可能带来全国范围的群体性恐慌。
三、我国食品安全应急处理与法律机制的完善
（一）完善食品安全危机应急法律法规
党的十八届四中全会提出了建设法治国家的任务，在世纪之初的“非典”事件中，我国早已将突发公共事件的应急处理纳入到了法制化的轨道。2008年我国第一次制定了《食品安全法》，紧接着马上对《食品安全法》进行了修订，强化了食品安全监督管理部门的职责；建立了食品安全全程可追溯制度，强化了食品安全标准的具体执行，完善了食品安全预警制度。但是由于我国尚未将食品安全危机上升为“紧急状态”立法范畴，缺乏在宪法体系的保障，不妨借鉴韩国食品安全管理机构各部门在《食品安全法》的基础上制定的各个省市的监管机构，相互配合，彼此协调。在国务院在食品安全委员会之下，在各地市设立食药局，对生产、运输、销售等各环节的食药安全进行监管。在规章和国家标准方面，有关部门细化食品添加剂的标准。目前尚待完善的是食品安全危机应急的法律制度设计，应当在应急机构、应急权责、应急处理责任方面，及时出台相应的立法文件，做到应急执法有法可依。
（二）健全食品安全危机应急管理体制
食品安全危机应急首先要建立权威的处理重大食品安全危机的部门，建议各地食药局、工商局、卫生局等部门抽调骨干力量，组建快速反应部门，对可能出现食品安全危机的重点领域要严防死守。仿照我国自然灾害预警部门的经验，从上至下要建立反应迅速、高效的应急管理体系。如加拿大1997年3月设立食品监督署（CFIA），统一负责加拿大食品安全应急监管，借鉴国外经验，制定具有可操作性的国家重大食品安全事故应急预案，针对不同行业、地区的食品生产、销售企业，量身定做不同的食品安全危机事件应急预案，在第一时间、第一现场，处理各种食品安全事故。2011年底，我国已初步形成从国家到县的四级应急预案体系。目前，虽然我国在食品安全危机的应对方面与发达国家相比仍有差距，不妨借鉴欧盟2002年制定的食品和饲料快速预警系统，可以有效地提升应对食品安全危机的能力。
（三）完善食品安全危机应急信息发布
食品安全的信息方面存在严重的信息不对称，导致了广大消费者对食品安全普遍的不信任。虽然我国在应对公共危机方面积累了一定的经验，但是在食品安全危机事件的信息收集和发布制度方面有待进一步完善，主要解决以下两个问题：1.我国有关食品安全的信息资源不足。由于“分部门监管”体制导致食品安全监管，由卫生、工商、食品药品监管、农业等部门分阶段为主，品种监管为辅的监管模式。在这样一种监管体制下难免食品安全信息分属不同部门，缺乏共享机制；2.快速发布食品安全信息。专家的评估结论以及政府的管理措施都应在第一时间向与食品安全有关的团体、个人发布，同时通过媒体加强政府与消费者、经营者等方面的信息沟通，尽其所能地消除人们的心理恐慌，减少食品安全危机对经济社会造成的不必要的损失。在原有国家食品安全信息数据库基础上，借助大数据分析工具，采集从“农田到餐桌”的完整的信息，与各个执法部门紧密联系，分工配合。
（四）健全食品安全危机应急问责制
非典之后问责制从一种应急措施逐步成为提高政府公信力和执行力的重要制度工具，问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，它不单单是产品质量问题的一种责任追究或惩戒措施，而且是依据行政法律法规承担的一项独立责任制度，典型代表是行政首长问责制。具体责任承担如下：1.明晰食品安全监管的问责主体。由于多个部门分头监管，问责主体包含了质量技术监督、工商、食品药品监督管理、农业、卫生等多部门，明晰权力职责划分的界限，逐步理顺各部门的监管职责，按照食品生产、流通、消费的各个环节问责，这种责任不仅“定性”，还要“定量”，专家要对技术层面问题向公众解释；2.落实行业协会的责任，各个协会在政府监管部门的指导下，实施应急目标考核，将食品安全应急管理作为日常监管的重要内容。建立起来的一种行业“黑名单”制度，如果哪个企业失信将会被开开除，企业很难在行业协会里立足；3.食品安全严格执法，奖惩分明。对在食品安全危机的预防、报告、调查、控制和处理中，依法追究有关监管部门责任人的失职、渎职等行为；对在处置食品安全危机中有突出表现的有功人员，给予表扬和奖励。
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