2月5日，马年新春将至，在2002年全国民航工作会议上，社会关注已久的民航体制改革方案终于浮出水面。中国民用航空总局局长刘剑锋在会上宣布，中国民航管理体制改革方案已于1月23日在国务院121次总理办公会议上正式通过。
对于一直关注民航重组的人们来说，由刘剑锋披露的改革方案几乎了无新意——组建国际航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司三大航空运输集团的重组安排一切如旧；至于各地机场与民航总局脱钩，更是一年前就已作出的决定。
然而与外界对新方案表现出的失望相反，民航业内人士在新方案公布后普遍对改革前景乐观。在全国民航工作会议的进行过程中，以往被屡屡强调的主题词“安全”，终被“改革”二字取代。而民航总局副局长鲍培德在会议结束前的讲话中更是将“改革”在今年提上了“总揽全局”的位置。种种迹象已经明白显示，自2000年开始的民航新一轮改革终于在马年有了实质性的突破。正是在同一篇讲话中，刘剑锋称，在改革之后，“民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，将不再代行国有资产管理者职能。”
这短短的一句话，意味着早在1984年就开始提出的民航政企分开终将走出实质性一步，一直在民航系统内强调企业改革与重组的民航总局将向自己开刀。在此前提下，民航体制改革的大幕终于拉开。
脱钩与重组孰先孰后
修改后的方案回避了脱钩重组先后次序的争论，将问题直接引向民航总局管理职能的转变，要求民航总局不再代行国有资产所有者职能
实际上，近两年来，围绕着中国民航业如何改革，方方面面拿出的方案和政策建议不胜枚举，各种意见斗争的焦点一开始集中在“脱钩与重组”的先后顺序上。
国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦认为，民航体制改革牵涉到方方面面，但其核心问题是真正实行政企分开。如果不在大的管理框架上做出根本性改革，就无法摆脱头痛医头、脚痛医脚的老路。由于民航总局对直属航空公司在产供销、人财物等方面仍进行较严格的直接控制，通过对油料、航材、计算机结算系统等的垄断经营对航空公司实行间接控制，航空公司尚不能真正地成为自主经营、市场导向的企业，因此民航理应“先脱钩，后重组”。刘世锦是国务院发展研究中心“我国民航运输业改革、重组研究”课题组的负责人。
与此对应的则是民航总局所谓“先重组后脱钩”、“成熟一个，脱钩一个”的提法。一位在中国民航界服务多年的人士认为，先重组后脱钩提法的背后隐含着总局不少官员的对自身命运的担忧：在目前政府机构改革的大背景下，放弃对直属航空公司的控制，同时也就意味着民航总局一半以上职能的削弱。“不但是职能的冲击，而且是饭碗的冲击。这个职能都没了，还要这个庙，要这些和尚干什么？”
直接的交锋始于2000年，当时由于民航总局提出的重组方案屡屡在国务院受挫，国务院发展研究中心提出了《我国民航管理体制改革的政策建议》。该建议的核心是“放松管制”，实现各直属企业与民航总局的脱钩。方案由国务院主管领导审阅后批示“供民航总局参考”。
然而“政策建议”并未得到民航总局的重视，民航总局最后上报的依旧是由其政策法规司起草的一份只提“重组”的方案（详见《财经》2001年6月号《不同命运的两份报告》）。在2001年4月宣布方案进入实施的全国民航工作会议上，与会人员被要求不能对外发表“超出总局宣传口径”的言论。参与试点的南方航空原定要召开的新闻发布会也无疾而终。据知情人士透露，背后的原因在于重组方案仅在国务院“获原则同意试点”，并未下达正式批文。
由民航总局一手主持的重组方案在实施中却举步维艰。南方航空公司与云南航空公司、东方航空公司与西北航空公司的重组都因为机制、债务问题迟迟不能取得进展，直至2001年年底，原定要初步完成的重组没能够完成。与此同时，香港媒体率先爆出民航总局的方案再次被国务院“枪毙”，改革方案转由国家计委制定的传闻。
在2月初举行的全国民航工作会议上，刘剑锋的讲话部分证实了这一传闻，刘称：“在上报国务院原则同意的《关于深化民航体制改革总体框架及直属航空运输企业重组方案》基础上，国家计委分别听取各部委、省市、民航地区管理局及航空运输、服务保障企业和部分机场的意见，对方案作了进一步修改、完善。”
实际上，据一位知情人士透露，在铁路、电力、电信等几个垄断行业的改革中，因为各种原因，国家计委最终都起了相当大的作用。事实证明，国家计委“对方案作了进一步修改、完善”，起了关键性作用。修改后的方案回避了脱钩重组先后次序的争论，将问题直接引向民航总局管理职能的转变，要求民航总局不再代行国有资产所有者职能，这意味着民航总局将无权再干预企业的内部经营，长期以来兼所有者、行业管理者角色于一身的民航总局在这一刀切下之后，将向行业监管者的角色转变，其职权范围面临新的界定。
修改方案顺利通过了国务院总理办公会，随后又经过中共中央政治局常委会批准。据悉，在民航工作会议之后，国务院将成立由国家计委、国家经贸委、财政部、民航总局等相关部门组成的民航体制改革领导小组，协调指导民航改革。
新角色
民航总局对航空公司的审批、对直属企业成本的控制乃至与直属企业间人事关系管理等职能，将彻底剥离，目前的机场司、运输司、财务司、计划司等部门的主要职能都将不复存在
新方案给位于北京东四的民航总局带来猛烈的冲击。用一位民航总局内部人士的话说：“直属企业重组脱钩的时间不会太长，留给民航总局很多人的时间也就不会太长了。对他们来说，将不得不去寻找新的出路。”
与这种冲击相对应的是，在此次民航工作会议结束时，民航总局副局长鲍培德对民航现状的描述：“虽然已经历了较长时期的市场化改革的实践，但还没有完全按市场经济的运作规律来运行。”谈到民航工作人员，鲍培德更进一步的评价是：“对市场经济还不熟悉，对按照市场经济的规律实施宏观管理更不熟悉。”
在这些评价下，变革及冲击显得理所应当。民航总局的管理职能将面临全面的转变，其具体内容将是民航总局局长刘剑锋所称：“政府不再像现在这样管理企业，而是以维护国家利益、为企业创造公平的竞争环境、保护消费者的利益为主要职能，采取符合市场经济和世贸组织原则的方式和手段实施宏观调控，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在运力管理、市场准入、竞争方式、航权分配、航班增减、运价管理、销售代理等方面，以法规规章、经济杠杆和必要的行政手段进行管理。”
至于如何将这段话的内容细化，民航总局将具体剥离哪些职能，是民航业内人士关注的重点。曾有人就此询问民航总局官员，答案都是“尚未明确”。据一位业内人士分析认为，随着直属航空公司及民航服务保障企业转交中央大企业工委管理、机场划归地方管理，民航总局的职能将大大缩减。对航空公司的审批、对直属企业成本的控制乃至与直属企业间人事关系管理等职能，将彻底剥离，目前的机场司、运输司、财务司、计划司等部门的主要职能都将不复存在。留下来的主要职能将是对外的航权谈判、国内主要干线的审批、行业的长远规划、管理飞行及适航标准、维护消费者利益和维护市场秩序等。
直属航空公司的未来
航空公司中外资股份准持比例有可能由35％提高到49％
民航总局自身职能既定，剩下的便是行业内企业如何面对自己的未来。
对众多直属航空公司来说，原本“大老板”便是一家，如何在彼此之间重新组合，需要的不过是搭积木般的耐心和处理账面、人事关系的技巧。在这一问题上，这些原本就没有充分市场竞争的企业，联合与兼并只是一种收拾过去摊子的手段。
依据刘剑锋在民航工作会议上公布的最后方案，依旧是总局直属的九家航空公司进行联合重组，形成三个大型航空集团。即以国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和西南航空公司，组建中国航空集团公司；以东方航空公司为主体，兼并西北航空公司，组建中国东方航空集团公司；以南方航空公司为主体，联合北方航空公司和新疆航空公司，组建中国南方航空集团公司。三大航空集团组建后，即与民航总局脱钩。与此同时，鼓励其他航空公司在自愿的基础上，联合重组为新的航空集团公司，或进入三大航空集团。
在民航服务保障企业方面，以民航计算机信息中心为主体，将中国航空结算中心整体并入，组成民航信息集团公司。中国航空油料总公司改组为中国航空油料集团公司，主营业务及相关资产重组为集团公司控股、三大航空集团参股的有限责任公司。值得注意的是，中航油将吸收国内石油石化企业参股，这意味着中石油和中石化已可以介入航油市场的竞争。对中国航空器材进出口总公司将实行股份制改造，允许其他航空公司参股，组建中国航材进出口有限责任公司。
民航机场管理体制也将彻底改造，实行属地管理。对现有的129个民用机场，除首都机场和西藏民用机场外，属民航总局管理的资产、负债及相关人员，全部划转所在地方管理，组建机场管理公司，实行企业化经营。
《中国民用航空》主编刘平认为，在直属航空公司松绑之后，更多的问题应集中在谁对国有资产负责的问题上。过去，民航总局事无巨细，管得太多，突然松绑的直属航空公司在国有股一家独大、企业内部约束机制相对较差的情况下，如何解决国有大企业“一放就乱”的痼疾是不得不面对的问题。此外，各直属航空公司规模都不小，重组方案在执行中，绕不开的难题是中心企业如国际航空、南方航空、东方航空的管理风格与企业文化，如何与其它企业实现融合。相比起海南航空兼并长安航空时，派过去几个人就可以将企业机制与文化进行复制的效果，刘平认为直属航空公司要想完成真正的融合会有一个过渡的过程。
对如何解决航空公司国有大企业痼疾这一难题，一个乐观的消息是，伴随着民航的改革，航空公司中外资股份准持比例将放宽。民航总局局长刘剑锋曾对香港媒体透露过这一前景，而据记者采访获知，这一比例可能由目前的35％放宽到49％——一一个比西方发达国家对本土航空业管理更宽松的持股比例。
外资进入中国民航业始于1994年5月，中国民航总局和对外经济贸易合作部联合颁布了《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》，开始有条件地允许外商投资民用航空业，但明确要求外商在设立的航空运输企业中注册资本所占比例不得超过35％，其代表在董事会的表决权不得超过25％。
现在国内20多家航空公司中，外资参股海南航空、东方航空分别达到18.5％、29.5％。重组之后的三大航空集团都将引进自己的战略伙伴，已知的是东方航空将引入香港国泰航空，南方航空将引入和黄股份。而国航面对的是两大问题，首先是上市问题，其次是在众多谈判中确定自己最后的合作者。这样一来，持股比例的提高将有助于外资股份的顺利进入，而股权结构多元化将是比重组更有力的提升竞争力的手段。
航线调整：最后的晚餐
民航总局航线调整方案对大多数地方航空公司颇显不公
与民航体制改革相伴，民航工作会议还透露了一个惊人的消息：民航航线资源的整合。据刘剑锋说，中国民航将尽快调整经营者过多的航线，逐步取消由支线飞机执行的多经停点的航线航班，并严格控制航空公司跨区经营支线航班。
这一整合本来有着充分的经济理由。长期以来，中国航线资源基本是点对点式的网络布局，只要通过民航总局批准，各航空公司可飞任何航线。不少人认为，民航总并没有把好这道关，对整个航线布局缺乏合理的规划，一方面造成少数客源较多的干线上几乎所有航空公司都在竞争，另一方面却是国内支线航空备受冷落。据说，四川航空公司曾购买了一批运七，准备开辟省内支线航空，不料省内其它机场几乎全部争取到了直飞北京、上海等大城市的航线，结果那批运七利用率极低。
实际上，在去年的“两会”期间，朱基总理在“经济和社会发展第十个五年计划纲要草案”中便提出了完善枢纽机场和干线机场建设的设想。也是在那次“两会”上，刘剑锋进一步明确“十五”期间中国民航要实施航空枢纽工程，重新构筑国内航线网络，重点建设北京首都、上海浦东、广州新白云大型枢纽机场，调整国内航线结构和布局，初步形成枢纽、干线、支线布局合理、规模适度、轮辐式航线与城市对式航线并存互补的航空运输格局。
目标是没有争议的，但民航总局拿出的具体执行方案却令人哗然。在全国民航工作会议上，刘剑锋宣布：从2002年夏秋季起，停止非基地（北京、上海、广州之外）航空公司经营北京、上海、广州三大机场之间的航线航班；从2002年冬季起，停止经营经停三大机场的航线航班。并在此基础上，逐步取消省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市以外的城市直飞三大机场的航线航班。
此举纵然可能达到整合航线资源的目的，但同时也让人更多感觉到此举对大多数地方航空公司颇显不公。因为照此方案，在重组后的航空公司中，三大集团分占了北京、上海、广州三大基地，可以继续承担起与基地相关的所有干线航空的经营。而20多家地方航空公司中，只有海南航空因兼并了位于北京的新华航空公司，上海航空公司因本身位于基地，成为少有的幸运儿。
如此一来，除以上提到的航空公司，其它地方航空公司将首先失去三大基地间的航线资源，其次失去经停三大基地飞往其它城市的航线资源，最后仅保留下所在省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市飞往三大基地及除三大基地外其它城市间有限的干线航线资源。
与三大基地有关的干线资源的重要性不必赘言，这从2000年为应对民航干线恶性竞争，民航总局拿出的108条联营航线可见一斑。这108条竞争最激烈的干线只占国内总航线数的1/10，却有25家企业投入了国内总运力的70％进行竞争，与此相对的是这些航线上的运营收入占全国运营总收入的60％。据一位业内人士称，这些航线中有一半左右都与三大基地有关。
干线航空资源如此大幅度地丧失，将使单个地方航空公司在干线竞争中与三大集团已不在同一层次，只能转靠发展支线航空谋求出路。而对大多数地方航空公司来说，干线航空都是它们最主要的营利点。分析人士认为，在一定程度上，民航总局如此举措，实际也有迫使地方航空公司或联合重组、或并入三大集团之意。然而在过去，地方航空公司之间的联合早已不是新鲜话题，曾经有过的“新星联盟”、“中天网盟”，因彼此间缺乏产权关系上的连接，或已烟消云散，或已名存实亡。在这样的背景下，地方航空公司间的重组颇显艰难。
在告别作为资产所有者的民航总局之时，航线调整可谓给了前直属民航总局的三大航空公司们“扶上马送一程”的机会。希望这是最后的晚餐。
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