摘要:党的执政责任是党基于执政地位对国家和人民的职责担当。推进党的执政责任建设面临领导干部执政责任意识没有充分确立、责任与惩治的对接不完全到位、党委权力过于集中成为责任中心和矛盾中心、“潜规则”影响等方面的困境问题。推进党的执政责任建设应围绕着“树立正确的执政责任意识、健全问责制度、建立党内质询制度、建立党内弹劾罢免制度、分解党委的执政责任、推进反腐倡廉制度体系建设”等基本路径展开。
关键词:党的执政责任;困境;路径
中图分类号: D26 文献标识码: A 文章编号: 1004-1494(2010)03-0038-05
在当今国际政治和政党政治日益成熟的时代,一个负责任的大国背后必然会站立着一个负责任的执政党。而一个负责任的执政党,自然应该具有强烈的执政责任意识,自觉重视和加强执政责任建设。中国在世界上是一个负责任的大国,中国共产党在世界上是一个负责任的执政党,所以,在推进党的执政能力建设的同时,大力推进党的执政责任建设,也就成了我们必须深入研究和思考的重大问题。
一、党的执政责任的内涵与定位
(一)党的执政责任的概念内涵。研究执政责任首先必须对它进行明确的定义和界定,这是对之进行研究的逻辑前提。由于执政责任的研究在当前理论界、学术界尚处于起步阶段,所以很难为执政责任下一个科学完整的定义。
从语法结构上看,执政责任包含着两个关键词:执政与责任。“执政”的本义是执掌国家政权、掌控国家公共权力的运行;“责任”的本义是应担负的职责、应承担的义务。在把握“执政”与“责任”各自内涵的基础上,综合一些学者的观点以及根据笔者本人对执政责任的理解,这里为执政责任所下的定义就是:一个执政党基于执政所建构的一系列涵盖权力与责任、权利与义务、承诺与践行、规范与惩治等基本范畴的政治关系、法律关系、伦理关系的综合统一体,是执政党对国家和人民的职责担当。中国共产党的执政责任简单地讲,自然就是指中国共产党作为执政党、领导党对国家和广大人民群众的职责担当。
(二)党的执政责任的定位。根据党的执政责任的上述概念内涵,结合在实践中对责任、执政党责任的一般性认识,我们可以从以下视角对党的执政责任进行全面解读和科学定位。
1.执政本身就是一种责任。不管是对通过革命夺取政权、由革命党转变成为执政党的政党来说,还是对依靠竞争性选举和平上台执政的政党来讲,既然它们都已经成为了执政党,那就必须承当起执政党共同的职责任务——执掌运作好国家政权,为民众谋求更多福祉。因此,对于执政党来讲,执政本身就已经是在承担责任了,执政党从执掌政权的那一刻起,就已经“责任在身”。
2.执政权力背后是执政责任。执政党执政是以掌握国家公共权力为基础和先导的,但掌握公共权力并不是执政党执政的全部。权力有一个相伴而生、背道而驰的孪生兄弟——责任。权力的反面是责任、权力的背后是责任、权力的影子里是责任、权力的骨子里更是责任。权力与责任是对等的,权力有多大责任就有多大,有多大的权力就要相应地承担多大的责任,权力永远都是一份沉甸甸的责任。所以,执政党及其执政干部,切忌一看到权力就两眼放“绿光”,一瞥到责任就两眼放“灰光”。前苏联苏维埃主席雷日科夫,将责任比作是一种“负担”,他根据苏共亡党亡国的教训深刻地说过:“权力应该成为一种负担,当它是负担时就稳如泰山;而当权力成为一种乐趣时,一切都完了。”[1]
3.执政责任是执政党对民众应担负的法律义务。从世界政党政治运作的一般程式来看,政党通常是在法律框架内依据已经成文的法律规定、借助竞争态势下的民众委托、通过合法化的规则和程序上台执政的。这种上台执政模式,实际上已经建立起了执政党与民众之间的委托与被委托、权利与义务之法律关系。执政党受民众的委托执政,执政党在享有执政权利的同时,必须清醒意识到自己只是民众的受托者、必须自觉担负对民众的执政义务、必须按照民众的意愿去行权,不辜负民众寄予的厚望。
4.执政责任意味着出了问题必须承担起责任后果。执政永远不会是一帆风顺、一路凯歌、一马平川,谁执政也不能担保绝对不会出问题。如果执政党的执政活动出现了失误,或执政党的自身建设出现了问题时,执政党或其执政干部必须出面担当相应的政治后果、法律后果、伦理后果、舆论后果,接受相应的处罚、惩治和处理,以尽可能挽回损失、消除影响、平息民愤。这种对执政中出现问题的责任担当,通常就是最典型意义上的执政责任。
5.执政责任胜于执政能力。从理论上讲,执政能力是为执政责任服务的,是实现执政目标和执政职责的一种能力素质要求,是实现执政责任的工具和手段。但是假如一个执政党偏离了这一运行轨道,弱化执政责任甚至丧失执政责任、丧失对民众最起码的认同和关怀,那么这个执政党的执政能力意味着什么呢?很显然,如果一个执政党丧失了其执政责任、违背了其执政使命、背弃了执政上台时对民众的承诺,那么这个执政党的执政能力越强、能力素质越高超,对民众来讲,也就越是意味着一场灾难。打个比方说,执政党一旦背离了执政的方向和目标,丧失了执政责任,就好比是走上了南辕北辙式的不归路,它越是有能力、能力越强,犯的错误也就越大、给民众带来的灾难也就越深重。上述论证集中说明了执政责任与执政能力复杂关系:对于一个有责任感的执政党来讲,执政能力要为执政责任服务、执政责任的落实要靠执政能力,但是一旦执政党丧失了执政责任,其执政能力就是在助纣为虐、火上浇油,用错了地方、偏离了方向。所以,在处理党的执政能力与执政责任的关系时,我们必须牢固树立这样一种理念:“执政责任胜于执政能力、执政责任高于执政能力”。在党的执政能力建设已经硕果累累的态势下,是到了该强调和重视党的执政责任建设的时候了!
二、党的执政责任建设面临的困境
推进党的执政责任建设是一个新课题,从总体上看,以下几个方面已经成为党的执政责任建设推进的困境所在。
(一)领导干部的执政责任意识没有充分确立。客观地讲,党的执政责任建设是党的建设中的一个新课题,过去我们很少提及,这样的客观环境就使得一些领导干部的执政责任意识还远远没有真正树立起来。一些领导干部在执政过程中过多地强调权力的强制力、权威的威慑力,却很少关注隐藏在权力背后的责任。比如。工作中出现了问题,他们不是去抓紧研究解决而是习惯于推诿扯皮、“踢皮球”;出现了重大安全事故和责任事故,他们不是勇敢地站出来说“责任在我”,而是千方百计地掩盖真相、虚报瞒报,处心积虑地淡化、稀释责任,以使“大事化小、小事化了、不了了之”。
(二)责任与惩治的对接不完全到位。强调执政责任必然就意味着:如果在执政过程中出现了责任问题、责任事故,相关的责任人就必须受到应有的惩治,以使执政责任与惩治完全对接起来。但现实的困境却在于:我们虽然认识到了责任的重要性,认识到了不负责任、不承担责任带来的可怕后果,但是,对于不承担责任的人,对于按规定应做好相关工作却偷工减料、应付了事之人,却碍于方方面面的关系及顾虑或坚持好人主义,并没有给予他们应有的惩治,导致执政责任与惩治尚没有完全及时顺畅地对接到位,无形中助长不负责任之风。集中表现在以下两个方面:
1.用党纪或政纪处理代替法律惩治。最典型的是:有些领导干部出了问题或责任事故,在需要由他们出面承当责任的时候,简单地用党内处理代替国家法律惩治、以纪委处理掩盖法律制裁。其实,对于犯错误需要接受惩治的领导干部来说,党纪、政纪、法纪处理不是各自独立的,而是可以顺序推延和同时并用的。如果简单地用党纪或政纪处理代替国法惩治,这实际是在变相地保护犯了罪的、不负责任的官员,都是在姑息养奸。
2.决策责任与执行责任的分离。执政既包括决策过程也包括执行过程,所以执政责任应该涵盖决策责任、执行责任,工作中出现了问题和失误以后在追究责任的时候,应该既要追究执行者的责任更要去追究决策者的责任,对决策者与执行者都要进行相应的责任惩治。一般说来,一个地方的决策权在党委、执行权在政府,所以出了问题以后党委与政府领导人都应该承担责任、接受组织处理。但现在我们在实践操作中看到最多的却是:决策权与执行权在承担责任时的待遇是截然不同的。工作进行中一旦出现了责任问题和责任事故,需要对相关机构和人员进行问责并要求他们去承担责任时,通常情况下受到处理的都是政府、政府部门及政府领导人,党委、党委部门及党委领导人有时只会受到较轻的处理,有时甚至还不会受到任何处理。换句话说,受惩治的重心在政府执行方面,而不是在党委决策方面。这种责任担当模式是很值得思考的。众所周知,在很多情况下执行部门所执行的是决策部门的决定,执行中出了问题固然有执行自身的问题,但是“决策错误、错误决策”的问题更具有根本性、更具有全局影响性。
(三)“潜规则”日益淡漠党的执政责任。党的事业推进和党的工作开展,已经有了成文的规则和流程,这是众所周知的显规则。但除此以外,一些官员在运作公共权力的过程中,为谋求更多的无法见天日之非法利益,构筑了官场运行、权力运作的所谓潜规则。几乎所有的潜规则背后都有腐败的影子,几乎所有的潜规则都是腐败的“升级版”,而且腐败越是盛行升级的时期,潜规则也就越会大行其道。潜规则和腐败的不断升级,带来的最严重后果是执政责任淡化、淡漠。官员们在权力运行中遵循潜规则、暗地里进行腐败交易,这个过程就是为追求个人和小团体利益最大化而不断吞噬人民利益和国家利益的过程,就是只对个人负责、小团体负责却丧失对党和人民负责之心的过程,所以它所带来的执政责任丧失是宿命的、必然的。
(四)基于传统发展观与错误政绩观引发的执政责任。这些年来,一些领导机关和领导干部在执政责任建设上屡屡出问题,很大程度上与他们所信奉的发展观、政绩观有密切的关系。一段时间以来,在“以经济建设为中心”发展理念的指导下,GDP曾经成了评价干部政绩的唯一标准,能不能把经济搞上去,能不能“为官一任、造富一方”成了判定干部执政业绩的唯一标尺。由于强大惯性的作用,这种情况在我们党提出并在经济社会发展中贯彻落实科学发展观以后,在一些地方尚没有得到完全实质性的改观。如果我们将发展简单地理解成经济发展、是创造更多的GDP,将政绩的考核评定全部集中在现实的经济现象、经济数字和经济增幅上,那么在实际的运作中就会助长许多不负责任的发展行为与政绩行为。
(五)党委权力过于集中成为责任中心和矛盾中心。我国是一个有着两千多年封建集权专制传统的国家。由于政治惯性的影响,权力过于集中也是我们政治体制中的最大弊端和顽疾。在我们党执政的条件下,权力过于集中主要体现为:其一,在国家政权机构的运作中,党委与政府权力边界不清或人为扭曲,党委在很大程度上集中了政府甚至政府部门的权力。其二,在党内权力机构运行中,党委是党代会闭会期间党的领导机构,同时对纪委工作进行领导,而由于党代会在党内行使决策权、党委行使执行权、纪委行使党内专门监督权,所以党委实际上是集党内决策权、执行权、监督权于一身。如此以来,党委在国家层面、党内层面都出现了过于集权的状况。
既然权力过于集中于党委身上,那么党委也必须承担与权力相适应的更多责任,更多的责任也就都集中到了党委身上。这样,无论是经济、政治、文化、社会、民族、宗教等所有方面出现了问题、发生了事故,民众和社会在第一时间就会想到找党委,党委于是就成了权力中心、责任中心,成了各种矛盾的中心和平息民怨之所。于是,党委为承担责任就要管许多自己不该管、管不了、也管不好的事情,整天忙得一塌糊涂,但老百姓仍旧是怨声载道。长此以往,毁掉的将是辛辛苦苦树立起来的党的形象,葬送的将是党的执政大业。这是推进党的执政责任建设,必须从深层次上、从实质层面上抓紧研究解决的问题。
三、党的执政责任建设的路径设计
执政责任建设是世界执政党建设共同的课题。毫无疑问,大力推进党的执政责任建设,也已经成为党的执政理论体系建设无法回避、不能回避的重要范畴。因此,我们必须在推进党的执政能力建设的过程,在正确把握执政责任建设困境问题的基础上,以开拓的勇气、创新的思维对党的执政责任建设的路径选择作出科学的规划设计与安排部署。
(一)牢固树立正确的执政责任意识。胡锦涛在十七届中纪委三次全会的讲话中指出:党的干部必须“着力强化责任意识,切实履行党和人民赋予的职责。要牢记党和人民的重托,强化责任意识,把功夫下到抓落实上,兢兢业业完成组织上交付的工作任务。”[2]面对一些党的领导干部执政责任意识建设的滞后状态,我们必须下大力气教育引导领导干部牢固树立正确的执政责任意识。正确的执政责任意识就是要求领导干部在想问题、办事情、作决策、用权力的过程中,都要从“我是党的人、我要对党的事业负责、我要对所从事的工作负责”的前提出发,坚信自己不仅是掌握公共权力的权力主体,更是要对党的事业、国家的事业、人民的事业负责到底的责任主体。
领导干部树立正确的执政责任意识要切实把握以下要点。第一,作为掌握执政权力的党的领导干部,其执政权力的运行成效关系到党的领导执政地位、关系到党的执政合法性,必须时刻铭记执政责任关乎党的生存发展、关乎党的领导与执政前途命运。所以,“责任重于泰山”。第二,作为实践执政为民执政理念,致力于领导支持人民当家作主的党的领导干部,要时刻把全心全意为人民服务牢记心间,把对党负责与对人民负责有机统一起来,心里始终装着老百姓的安危冷暖,把老百姓当作“天”,当作肩上的千斤重担。所以,“老百姓就是责任”。第三,世界上没有免费的午餐,党的领导干部只有在工作中敢于负责、勇于负责、善于负责,才能在履行责任的过程中充分展示自己的机智勇敢、聪明才智、雄才大略,创造辉煌的执政业绩,从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,得到党和人民的双重认可。所以,“责任就是动力”。
(二)加强三大制度建设。一是健全问责制度。我国现行的问责制主要是行政问责制。在某一地方发生重大事件和重大安全生产事故时,通常只对地方行政领导人、分管领导、直接责任人进行问责和责任追究,对地方党的领导人、分管党委常委却很少提起问责。这是目前问责制推行中的重大缺陷,与常理不符、与民众的呼声不符。对于一个地方的治理而言,党委和政府都是有责任的,所以出现了问题以后党委和政府都应该出面承担责任、接受处理,不能出现打板子时厚此薄彼的情况,那样也难以服众。所以,建立健全对地方党的领导人的问责制,已经刻不容缓。二是建立党内质询制度。党内质询通常是党员和人民群众对可能涉及权力滥用,侵犯党员群众利益,党员群众密切关注的热点、焦点、难点等重大责任性问题,向党的领导机关和领导干部提出质问、询问并要求作出负责任答复的行为。党内质询的运行通常应采取有询必复、公开答询、平等对话、现场测评的模式展开。党的领导机关和领导干部,对于党员和人民群众提出的质询一定要坚持提出一个答复一个;答复要采取公开的形式进行而且要面向群众、媒体、舆论全面公开;质询过程中质询双方应按照既定程序进行平等对话,面对面地阐述观点、表明态度,自由地展开讨论;质询问话结束后,党员和人民群众要当场对被质询对象的答复进行口头评价和书面测评,书面测评结果必须当场公布上报;最后,有关部门要根据质询结果,核实有关情况后裁定对被质询人的责任处理尺度。三是建立党内弹劾罢免制度。对于一些在履行职责的过程中明显地不作为、胡作为丧失完全执政责任的领导干部,必须通过党内弹劾罢免的形式对他们进行最严厉的惩治——将他们剔除出干部队伍。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中特别强调要建立罢免制度,指出:“凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。”[3]《中国共产党党内监督条例(试行)》第三章第十节明确规定了党内“罢免或撤换要求及处理”的内容,第一次在党内文件中对党内罢免作出规定。这些都说明:无论在国家政治生活中还是在党内政治生活中实行罢免都是有其理论依据的。但党内至今仍缺少完备具体的罢免制度,所以党内的罢免一直没有得到正常的实施。这就出现了一个问题:一些手握重权的领导干部在工作实践中被发现丧失执政责任,不能胜任领导工作、不能对党的领导和执政活动形成强有力的支持甚至利用手中的权力为自己或小集团谋取私利、违法乱纪之时,党员和人民群众却“有看法没办法”,不能通过规范的制度和程序将他们罢免或撤换,将自己授予的权力重新收回。所以,应该抓紧致力于建立一系列对不合格、不能胜任工作的人员的罢免撤换规则与程序,使那些不能胜任领导职务、存在这样那样问题甚至腐化堕落的人员,能够被及时地通过罢免程序予以撤换。
(三)分解党委的执政责任。鉴于党委权力过于集中导致党委成为一切责任中心、矛盾中心的疲于应付问题,推进党的执政责任建设就必须考虑对党委执政责任进行适当的分解。而分解党委执政责任的前提是必须分解党委权力过于集中的态势,首先对党委权力进行适当分解。第一,在党内权力配置层面。党委应该将党的决策权归还给党的代表大会,将党的专门监督权交给纪委独立行使,以在党内权力的运作中构筑党代会行使决策权、党委行使执行权、纪委行使监督权的党内分权格局。但现在的问题是,在各级党代会五年召开一次、不实行常任制的情况下,如何保证党代会的决策权名副其实确实是一个难题。还有,在党委领导下,让纪委独立行使职权、独立查办案件,也是个难题。这两个难题的解决,都有赖于在实质层面上推进党内权力结构和权力体制的改革。第二,在国家权力配置层面。要理顺厘清党权与政权的原则关系和运行边界,按照党“总揽全局、协调各方”的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。包括支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织经过充分酝酿和多方协商后推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。
(四)构建两大体系。一是构建反腐倡廉制度体系。鉴于腐败与潜规则对执政责任的漠视所引发的执政责任危机,加强党的执政责任建设必须进一步加大反腐败力度,从制度层面上推进反腐倡廉制度体系建设。2010年1月,胡锦涛在十七届中纪委五次全会上的讲话中,突出强调了加强反腐倡廉制度体系建设的问题。他强调,“反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力、增强制度实效。”[4]为推进反腐倡廉制度体系建设,必须突出以下四个方面的制度建设:(1)进一步加强反腐倡廉教育制度建设,加强和改进教育培训工作,加强和改进反腐倡廉宣传教育工作,提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。(2)进一步加强监督制度建设,认真执行和不断完善各项监督制度,改革和完善党内监督体制,健全权力运行监控机制,拓宽监督渠道,增强监督合力,加大监督制度的创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。(3)进一步加强预防制度建设,推进廉政风险防控机制建设,建立健全预防腐败信息系统,建立健全防止利益冲突制度,形成有效预防腐败的长效机制。(4)进一步加强惩治制度建设,建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制,建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度,健全党风廉政建设责任制及其配套制度。二是建立健全体现科学发展观和正确政绩观的政绩评价体系。大量的事实表明:对党的领导干部而言,不同的发展观和政绩观会铸就不同的执政责任观。推进党的执政责任建设,必须将建立健全体现科学发展观和正确政绩观的政绩评价体系作为一个关键性的“指挥棒”来把握和对待,并且要坚持贯穿始终。(1)科学发展观就是坚持以人为本、全面、协调、可持续的发展观,它是坚持“以民为本”和执政为民的发展,是包含经济、政治、文化、社会、人自身的全面发展,是能够统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的协调发展,是着眼未来、着眼长远、着眼大局的可持续发展。在政绩评定的过程中必须坚持:凡是按照科学发展观的内涵与要求树立的政绩都应该是实绩,凡是违背科学发展观的要求树立的政绩都不应该算作实绩,而对于违背科学发展观要求片面追求政绩第一、造成严重危害的领导干部必须追究他们的执政责任。(2)正确政绩观应该是用全面的、群众的、历史的观点来看待和评判干部政绩,它坚持评定干部政绩既要看干部执政时期的经济指标又要看社会指标、人文指标和环境指标,它要求以人民群众的满意度作为评定干部政绩的基本尺度,强调干部树立的政绩必须能够经得住时间和历史的考验。
参考文献:
[1] 王万鹏.官民辩证关系的真谛[J]. 人民论坛,2009(21):005.
[2] 胡锦涛. 加强领导干部党性修养弘扬良好作风继续推进党风廉政建设和反腐败斗争[EB/OL]. /politics/2010-01/12/content_12797879_1.htm.
责任编辑何成学
On The Building of the Responsibility of the Ruling Party
ZHANG Shu-lin
(The Party School of Shandong Provincial Committee of the CPCJinanShandong250021)
Abstract: The ruling responsibility of the Party is the Party takes the responsibility for the state and the people based on its ruling status. Promoting the building of the ruling responsibility of the Party is facing some difficulties, namely: the leading cadres don"t have complete consciousness of ruling responsibility yet, the relations between responsibility and punishment are not completely dealed with well, the high centralization of the Party committee becomes the responsibility center and the contradictions center. In order to promote the building of the ruling responsibility of the Party, we should develop the correct consciousness of ruling responsibility, improve the system of affixing administrative responsibilities and the inner-party interpellation and the inner-party impeachment and dismissal, decompose the ruling responsibility of the Party committee, so as to improve the system for combating corruption and upholding integrity.
Key words: the ruling responsibility of the Party; difficulties; path
推荐访问： 执政 责任 建设
