[摘 要] 自20世纪80年代以来,荷兰作为欧洲高等教育财政改革的先行国家,采用了以产出为基础的拨款模式,并由此对是否将凭单制引入高等教育展开了两次大的辩论和相关实验。文章阐述了这一教育资助政策出台、争议的背景、相关内容及各方观点,认为它是荷兰高等教育在面临巨大财政压力的情况下,引入市场机制以提高高等教育质量和效率的重要举措,是荷兰公共管理改革在高等教育领域缓慢变迁的体现。
[关键词] 荷兰 高等教育资助 凭单制 政策工具
20世纪80年代以来,随着全球化的迅猛发展、科技和经济的快速发展以及新自由主义所带来的市场化趋势,世界各国的高等教育领域发生了一系列旨在重构政府、高校以及市场之间关系的变革。在这一进程中,各国高等教育的决策者热衷于运用众多的政策工具来促进大学的制度创新和治理变革,荷兰高等教育凭单制政策即是其中延绵多年、备受争议的代表案例。
一、政策背景
荷兰是一个统一的,但并非中央集权的国家,实行联合、协商、多党以及合作主义的政治制度。二战后,荷兰对公共行政进行了重大的“解除管辖”,其公共部门经历了不同程度的持续扩张。1974年~1982年,荷兰经济衰退,预算由盈余变为出现巨大赤字。为应对这一危机,荷兰大幅削减公共部门支出,并采取一系列措施对国家支出实行更严格的控制。20世纪80年代以后,各种改革思想从瑞典、英国、美国等众多国家传入荷兰,受自身财政压力和世界范围内公共管理转型的影响,荷兰高等教育财政开始发生重大变化。随着高校入学人数的持续增加,高等教育面临巨大的财政压力,引入市场机制以提高高等教育质量和效率,改善其财政状况变得越来越重要。正是在这一背景下,高等教育凭单制受到了荷兰人的普遍重视。
美国新自由主义经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)1955年首次提出“教育凭单”(School Voucher)的概念。他认为,政府有责任支持教育,也有理由对教育进行干预,但这并不等于学校教育应当国有化[1]。在教育凭单制度下,适龄儿童或少年都得到一份凭单。持有凭单,家长可以把他们的子女送入任何一类学校就读。这不仅可以解决教育消费者重复交纳学费的不合理现象,更重要的是学习者依据凭单,拥有了真正的自主选择权。1983年,美国哥伦比亚大学教育学院教授亨利·M·莱文(H. M. Levin)提出了高等教育凭单制模型,得到了学界的普遍认同[2]。凭单制在高等教育领域的应用将导致政府、市场、大学角色的变迁,促进传统的国家和高等学校之间的关系进一步改变。自20世纪80年代以来,荷兰对是否将凭单制引入其高等教育,如何借助凭单制推行以产出为基础的拨款,产生了两次大的辩论和相关实验。
二、争鸣与实验
在20世纪80年代后期,高等教育凭单制成为荷兰一个引起广泛兴趣的主题。荷兰社会对传统公共教育资金使用机制不满意,因此试图了解凭单制,借助它改良荷兰的高等教育财政拨款方式。学者们对荷兰实施高等教育凭单制进行了初步设想,但由于诸多原因未能进行深入、细致的专门研究。究其原因主要有:①高等教育结构发生变化,不利于学者们开展凭单制的研究。当时大学合并成为潮流,为解除普通资金投入高等教育的诸多限制,就需要许多相关配套措施突破原来的政策拘囿进行创新。但这样的创新不是一朝一夕之功,因而高等教育部门变得复杂,政策指向模棱两可,难有作为。②拨款机制不完善,难以得到广大民众的理解。它对学生完成学业的时间进行了限制,但并没有就相关费用进行清晰的解释。③学习机会减少。由于1982年、1983年教育部门压缩了高等教育学习计划,许多学生由此丧失了边工作边学习的灵活就学机会。④没有考虑非标准情况下学生的学习。高等教育凭单制的设想仅满足了学生四年或四年半的标准学习方式,并未将学生第一年或第二年转系、转学及退学等特殊情况考虑进去,而这样的情况并不少见。⑤凭单制的研究工作和实际情况脱节,相距甚远;同时,设想的相关机制缺乏以学生为出发点进行考虑,没有根据学生要求调整教育激励措施,这样的直接后果是:既没有学者也没有大学满怀激情、尽心竭力地支持和完成这项研究工作,最初的争论因缺乏应有的科学精神而流于形式。
基于以上对高等教育凭单制的质疑和批评,研究者后来将一些新的元素设置进了新的凭单制模型,主要是采用不同的激励措施来刺激学生的学习以取得社会的认同。比如,一方面,激励措施中明确了学生拥有较大的选择权;另一方面,它规定了明确的培养方向,以保证学生在限定的时间内完成基本的学业,使其成为社会需要的合格的劳动者。同时,政府方面为学生基本技能训练提供了财政保障。总而言之,这个新拨款模式以终身教育为核心理念,荷兰政府在此研究成果的基础上,成立了工作小组来考察高等和中等教育实施凭单制的可行性。政府工作小组经过对国外凭单制实际应用、研究成果和荷兰社会各界诉求的研究调查后,得出了凭单制符合荷兰高等教育发展的实际情况、而且也能满足大多数民众的诉求、具有现实可行性的肯定性结论。在官方建议中,关于高等教育凭单制部分的主要内容包括:①所有的学生享有189个学分的凭单资助,其中包括168个规定学分和21个自选学分;②参加长期计划的学生将得到额外的奖励学分;③凭单的有效期限为12年;④凭单的使用范围为基础课程、短期课程和函授基础课程;⑤如果学生提前毕业,他们可赚得额外的凭单;⑥如果学生用完了全部凭单或者其凭单超过12年的有效期限制,学生应当支付50%的高等教育费用。
高等教育凭单制所体现的终身教育理念和所设置的弹性教育目标得到荷兰社会各界的广泛支持,但由于凭单制涉及政府、教育机构和学生之间的微妙关系,各个利益集团对此给予了不同程度的关注,并从不同角度提出了一些质疑:①凭单制度的优势在哪里?该制度能否有更多的灵活性来适应不断变化的实际情况?②这种强调学生消费者权利的制度是否会干扰学生的进步,是否有利于学生学习和教育目标的最后实现?③学费制度的调整是否会影响学分?教育凭单和学生财务支持之间的关系如何?④凭单模式的技术和管理费用比之传统模式是否有较大优势?⑤高等职业教育学院和大学部门之间职能转变的力度究竟会有多大? 同时,各方也提出不同的建议:在凭单制之下,政府与高校之间的关系被视为一对矛盾。高校一方面通过灵活的凭单消费得到资助,另一方面政府通过学位授予的数量,鼓励学校促使学生在规定的时间内获取学位,这样的改变前所未有,因此此类改革不能操之过急,应当渐进而行;在学生和高校之间的关系中,通过凭单制促进教育变革是主要目的,凭单制的内容不能妨碍消费者主权的增强,学生和家长的消费者主权是大势所趋,凭单制的实施应该符合高等教育发展的这个潮流。
20世纪80年代末,各利益集团对高等教育凭单制争执不下,未能达成一致意见。经过数年的辩论后,荷兰高等教育凭单制的提议在1991年最终被否决,政府的反对依据为:凭单制即使不是一种严重的不可预知的财政负担,也会被认为有年复一年扰乱中央政府和高等教育机构预算的嫌疑,在技术和管理上存在巨大的困难;1990年新任教育部部长不认可高等教育凭单制有助于改善教育财政支出。
继1991年后,荷兰社会对高等教育凭单制的探讨仍在持续。一些利益集团、研究小组和财政经济事务部展开了非常激烈和深入的争论,其争论的关注点已经圈定在高等教育凭单制的适应性、终身教育和市场机制等方面。经历了多次争论后,比较一致的看法是凭单制体现的终身教育和市场机制理念意义重大,将深远地影响荷兰高等教育的未来发展。
20世纪90年代早期,在传统的政府拨款模式下,高校拥有十分稳定的资金来源。然而,在学生因为工作或者其他的原因辍学、兼修不同课程、转校等特殊情况下,传统的资金制度基础就不牢靠,原有政府拨款模式的低效、缺乏灵活性等不足之处就凸显出来,学生很难得到政府及时的资金支持,这显然不适应学生适时学习和课程类型多元化的需求,也不适应根据研究模式、研究类型来安排课程的要求。这种情况又促使人们思考通过凭单制这种高效拨款机制,来努力刺激人们对创新的适应性。2000年,为适应高等职业教育的需要,荷兰政府提议了一个新的建立在学分和更长远的教育凭单制实验基础之上的拨款方法,这是一种在教育机会、学习方法、特定的学习程序中激励学生主动适应性的高等职业教育实验计划,它被称为完全的以学分数量制度为基础的HBO制度。经历几年的争论之后,荷兰一直没有得出克服教育凭单存在的诸多问题的答案。在短时间内,政府不会考虑将之用于实践,但就此开展实验则是可行的。因为实验的优势在于其范围和幅度是可以控制的,从而避免了心存疑虑者最担心的由凭单制所带来的政府财政风险,同时实验也可以为进一步实施凭单制计划提供良好的基础。历经十余年的激烈争论之后,高等教育凭单制的尝试在荷兰终于得以实现。
2001年1月17日,荷兰10所高等职业教育学院(HBO’s)和6个中小规模的商业机构(MKB)展开协同合作,开始了凭单制的实验。在为期两年的凭单制实验计划中,共有1 000名学生参与其中。实验核心内容包括个人教育计划(POP)和加强商业部门联系计划两个方面。在个人教育计划中,学生、高等职业教育学院和雇主沟通确定一个最终可以取得学位资格的教育计划。在两年学习中,每位学生可获取84个学分的凭单资助。参与该实验的学生不但取得了中小规模的商业组织属下课程的额外凭单,还获取了学习和工作的双重机会。实验中,凭单既可用于在职学习,也可以用于参加10所高等职业教育学院的课程学习,这提高了学生灵活学习的积极性,并使得10所学校采取提高教学质量等诸多方面的措施展开竞争,以吸引更多的学生。在这种规则之下,教育凭单成为一种额外的奖励。
三、评价
对高等教育凭单制的提议及实验,荷兰国内社会各界的反应不尽相同:①在增加资金以满足不断增长的教育需求方面,参与实验的各高等职业教育学院的理事会大力支持,积极配合凭单制实验。②凭单制的参与者和直接受益者尤其是代表他们利益的学生会,关注的重点在于凭单制实验会给他们的学习计划带来哪些直接和间接的影响。如果凭单制在荷兰的高等教育中起到越来越重要的作用、扮演越来越重要的角色,那么学生们将会要求教育部门再进一步放宽政策,如让所有的高等职业教育学院、高校和所有课程向凭单制开放,而不是限定在很小的范围内。同时,在课程补助的透明度和高校之间对课程的相互承认等诸多具体操作问题上,学生心存疑惑,希望政府教育部门能进一步明确。荷兰的民营学校享受全额的国家资助,但在如教师工资、课程建设的投入等方面却受到限制。实施凭单制使民营学校在财政支持方面能享受与公立学校同等的待遇,这引发了自由主义和保守主义者的担心,认为这是否意味着政府对私立高等教育机构的更多控制?是否意味着私立高等教育自治乃至提供多元选择的服务特色的丧失?弗里德曼就曾警告,要防止凭单制度被政府过分严格的审批标准所破坏的危险[3]。荷兰高等教育凭单制的实践说明这种担心并非多余,如何设定政府的责任限度,使之有所为,有所不为,成为高等教育凭单制改革面临的难题和挑战。③私立高等教育机构保护组织对该类计划持不同意见,认为私立高等教育理应纳入凭单制计划。④政府教育部门比较谨慎,其关注的重点在于反对的声音有多大,并且静候教育质量评估的结果。这是因为荷兰是一个对计划和政策进行广泛评估的国家,荷兰倾向于为公共部门制定和完善业绩指标,这种评估在高等教育领域也极为盛行。人们对荷兰在高等教育凭单制实验过程中引入独特的中介组织评估作为支撑的做法颇为嘉许,其高等教育评估经验被一些学者誉为“荷兰模式”[4]。⑤最后,尽管高等教育部门有了使用教育资金的大致方向,但从大学里使用学分制和教育凭单等方面传出的信息,它们似乎仍在观望并期待众多反对的声音,自从相互允许自己的学生在其他学校选择课程和承认学分,它们对基于学位授予和移民学生的数量所带来的资金变得更感兴趣。
总体而言,上世纪80年代以来,荷兰公共管理的改革实施是一个渐进的、有选择的过程,不像英国或新西兰等国家的改革那样形成了一股猛烈的“浪潮”。 荷兰高等教育凭单制改革经历二十多年都没有大规模实行正是这种缓慢变迁的体现。我们可以说,20世纪80年代后期和20世纪90年代后期的两次广泛争论和人们对此的普遍关注,以及荷兰对高等教育凭单制的优势以及亟待解决的问题等的比较全面的介绍,尤其是后者实际上推动了2001年荷兰高等教育拨款模式的改革和凭单制的实验。但是,值得关注的是,2001年荷兰高等教育凭单制实验只是一种局部的、阶段性的尝试,它建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制,并非是一种彻底的、根本性的改革。高等教育凭单制仍被认为处于模棱两可的尴尬位置。一方面,相关的利益集团对以需求为导向的、新生的公共资金拨款模式充满热情,并予以足够的支持,使凭单制这种高等教育公共拨款模式得以在荷兰最终成为现实。尽管还只是拘囿于有限范围和有限规模的实验,但它很好地表现了强化学生消费者中心地位、按需使用公共资金的这一高等教育资助的焦点问题,促使荷兰高等教育部门更加注重以灵活的拨款方式来应对学生和家长不同的需求。另一方面,由于缺乏足够的实证和理论研究以及难以预期的结果使得政府和大学对像凭单制这样的教育财政拨款计划持并不肯定的态度,由此影响到政策层面对此类实验推广的支持力度和范围。此后荷兰教育部启动了第二个更大范围的高等教育凭单制实验,实验结果现在还不清楚,但可以预见的是,短时间内,凭单制很难成为荷兰政府高等教育拨款的主流模式。
参考文献:
[1] [美]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].商务印书馆,1956:86.
[2] Levin H M. Individual Entitlements. in H. M. Levin,H. G. Schutze(Eds),Financing Recurrent Education.Benerly Hills,CA:Sage,1983:39.
[3] Douglas D Dewey.Separating School and State:A Prudential Analysis of Tax-funded Vouchers[EB/OL]. http://www.cato.org/pubs/pa-269es.html.
[4] 王碧艳,唐德海.高等教育质量及保障的比较研究[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2004(1):104.
(作者单位:罗丹,华南理工大学高等教育研究所;刘优良,中南大学公共政策与地方治理研究中心)
编辑:张 鹤,实习编辑:覃云云
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